政府目标管理 陆挺：政府今年应该设定GDP增长目标吗

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政府目标管理 陆挺：政府今年应该设定GDP增长目标吗:作者：野村证券中国区首席经济学家 陆挺　　　　　在世纪罕见的疫情冲击之下，关于政府是否还需要设定今年的GDP增长目标，当前争议较多，总结一下有四类观点：（1）要坚决实现2010-20年间实际GDP翻一番的目标，今年增长目标还是要定在5.5%以上；（2）增长目标不可废弃，但可调低并放宽区间，如设定目标

        
2 D& ^* m& i6 E% x9 ^5 d        　　作者：野村证券中国区首席经济学家 陆挺　　　
' _) M9 ^; j3 h+ B/ L        在世纪罕见的疫情冲击之下，关于政府是否还需要设定今年的GDP增长目标，当前争议较多，总结一下有四类观点：（1）要坚决实现2010-20年间实际GDP翻一番的目标，今年增长目标还是要定在5.5%以上；（2）增长目标不可废弃，但可调低并放宽区间，如设定目标在2-3%左右；（3）不设定绝对增长目标，采用“相对增长率”，就是以中国增长速度与全球增长速度的差值，来设定目标和评估中国经济的增长状况；（4）不再设定具体增长目标，将政策重心转移到其他与就业和民生更为直接相关的目标之上。
5 l4 h. B- p/ e/ h# u% U        设定GDP增长目标的作用有两个，一是给各行业和企业一个关于经济总量增速的指引，给各个层面的经济决策提供一个参照物，二是用来考核地方官员。我们认为上面这些观点各有利弊，根据当前极为特殊且高度不确定性的全球疫情和经济形势，今年不设GDP增长目标的利远大于弊，理由如下。首先，在今年全球经济大幅萎缩、我国本身也受疫情严重冲击的背景下，追求过高经济增速违背客观经济规律。第二，未来疫情发展还有很高的不确定性，不利于设定具体的增长目标。第三，若设定的增长目标区间过大，则失去制定目标的实际意义，“相对增长率”用来作为事后的评价尚可，但因为数据公布的滞后性，达不到原本设定增长目标的指导意义。 第四，当前舆论严重高估了制定GDP增长目标的作用和经济各层面对增长目标的依赖。实际上我国地方政府官员的绩效考核更加依赖地方之间的类似于锦标赛的相互竞争。第五，若全国性的GDP增长目标与实际情况脱离较大，或导致严重的副作用，如数据造假、寅吃卯粮、杠杆过高、追求资本密集而拉动就业不够等问题。中央政府最近强调的目标已经从原来的“六稳”走向“六保”，体现了特殊情况下的底线思维。在放弃GDP增长目标的同时，为提振市场信心，突出底线管理，政府可以在财政支出、社融存量增速和城乡居民收入方面给出具体的指引目标。
        接下来我们具体讨论建议不设定今年GDP增长目标的五个理由。 首先，全球经济因疫情而遭受1930年代大萧条以来的最大冲击，中国经济一度几近停摆，一季度GDP同比下降-6.8%，二季度也有可能维持负增长。欧美发达经济体短期内势必大幅衰退，我们预测二季度同比萎缩可达15%左右。国际货币基金组织（IMF）预计美国、欧元区和日本今年的GDP增速将大幅下跌至-5.9%，-7.5% 和-5.2%，并将2020年全球GDP增速预测从之前的3.3%下调到-3.0%，远低于2009年全球金融危机时的-0.1%。值得一提的是，一向比较看好中国经济增长的IMF此次将中国2020年GDP增速从之前的6.0%下调到1.2%，和主要国际投行的预测相当接近。全球疫情本身的高度不确定性将导致投资和耐用消费品需求萎缩，全球贸易会迅猛下滑。未来一两个季度中国出口可能大幅下跌30%，造成约1800万人的失业。疫情本身会加速逆全球化和中美脱钩，我国外商直接投资可能会严重下滑。另外，我国金融体系本身也将因为过去十几年高速累积的杠杆和近期的经济萎缩而面临更高的系统性风险。
        在极为恶劣的全球宏观经济背景下，给定我国一季度GDP同比增速已经是-6.8%的事实，我国后三季度需要9.2%的同比增速才能让全年GDP增长5.5%。根据目前的全球疫情，即使今年年中疫情结束，下半年全球经济反弹，我国后三季度GDP增速也很难达到9.2%。如果全年5.5%的目标增速确实太高了，那么按照有些经济学家的建议，将全年目标降低到3%呢？按照全球经济在二季度巨幅萎缩的情况，结合我国疫情尚未完全结束的现实，二季度要实现同比正增长的难度是不小的。即使假定二季度同比增速为1%，下半年我国GDP增速要达到8.4%才能完成全年3%的目标。但实际上，即使下半年全球疫情完全结束，欧美日经济复苏，下半年这些经济体实现同比正增长的难度还是不小的，考虑到外需在我国经济中间的重要性，我国要在下半年达到8.4%的同比增速难度相当大，因此3%的全年目标也不现实。而如果今年冬季疫情复发，全年3%的目标就更没有可能了。
6 B. j* g3 q" M" ~1 e        第二，疫情本身还有不小的确定性。截至4月21日，全球累计确诊病例已达247.7万例，死亡病例高达17.1万例。当前处于疫区中心的欧美等国的每日新增病例虽已见顶，但还在高位徘徊。病毒已大规模向亚非拉发展中国家蔓延，这些国家的公共卫生系统落后，抗疫能力差，因此可能会延长全球疫情。新冠病毒的一些特征导致疫情本身具有较大的不确定性：（1）病毒能够无症状传播。根据已有的一些统计，无症携带病毒的概率在20%到50%之间。（2）病毒变异具有不确定性，加大了疫苗和抗毒药品研发的难度。病毒疫苗研发的难度非常高，时间跨度长，一般需要一年以上，即使研发成功，也需要一段时间才能量产。（3）新冠病毒有可能在消停一段时间后再度复发。以1918-19年全球大流感为例，流感病毒爆发了三次，以1918年冬季肆虐全球的第二次爆发毒性最强，导致的死亡率最高。目前各国都在抗疫和重启经济之间在做艰难的平衡。市场乐观预计疫情能在五六月间被初步控制，全球经济尤其是欧美经济在五月以后能逐步返回正轨，但如果疫情在今年冬季复发，全球经济必然再度下行。面对如此高的不确定性，政府难于在此时制定一个适用于全年的GDP增长目标。
& O) G1 G6 t6 H1 _        正因为以上两个因素，最近有学者提出两种变通的GDP增长目标。一种变通是在调低增长目标的同时，扩大目标区间，比方说将今年增长目标设定在2%到3%之间。另外一种变通是设定“相对增长率”，也就是和全球经济增长率之间的差别。比如说如果今年全球增长率是-3%，设定的相对增长率是高于全球经济增长率5个百分点，则我国的GDP增长目标为2%。我认为这两种变通方法都有一定的参考价值，但价值非常有限。
        就扩大增长目标区间而言，因为制定增长目标的一个动因就是给经济各阶层一个合理的预期，如果区间太大，就又失去设置目标本身的意义。设定增长目标的另外一个动因是考核地方政府官员。但在经济下行压力较大时，区间的下限而非区间本身就成了增长目标，因此扩大区间也就失去意义。政府在2015年之前一直设定一个具体的增长目标，到2015年时首次将目标定在“7%左右”，略微增加了一些弹性。到2016年时，把经济增长预期目标设定在6.5%-7.0%。到2019年，再次将目标下调到6.0%-6.5%。可见之前政府也考虑到了区间过大的弊端，因此从2016年开始设置区间时一直将区间维持在0.5个百分点。
3 G" o/ W0 ^$ ?, T2 c  v* F        就“相对增长率”而言，优点在于可以根据全球经济的实际情况来设定我国经济增长目标。但缺点也是显而易见的。首先，为了设置我国的增长目标，就需要预测全球经济增速，但究竟采用哪种预测就有一定的随意性。如果政府自己预测全球经济增速，可能会被外界认为做不到客观公正。 第二，如果采用外部某些机构如IMF的预测的话，这些预测是会定期调整的，如IMF每季度调整一次，这就有可能迫使我国政府每季度调整一次增长目标。如果采用市场金融机构的预测，则这些预测调整更为频繁。而如果政府设定的增长目标调整过于频繁，则失去了设置目标的指导意义。当然，还有一种可能，就是实质上放弃增长目标，而是使用事后的全球经济增长速度作为基准来考核地方政府官员，但我们下面会谈到，这种考核方式的价值是非常有限的。
        我们接下来讨论第四个问题，就是反思一下设置GDP增长目标究竟有多少意义？很多人一听说建议政府不设GDP增速目标，感觉天要塌下来，社会经济运行就要出现混乱，许多经济活动将难以协调。其实仔细梳理一下数据和历史，就完全没有必要如此担心，如此夸大GDP增长目标的作用。我国从2003年到2011年期间，设定的GDP增长目标从早期的7% 到后来的8%，在此期间除了2009年因为全球金融危机而导致经济下行风险剧增之外，GDP增长目标都是明显低于当时潜在经济增速的。尤其是2004年到2007年期间，实际GDP增速高出GDP增长目标3到6个百分点。可以说那几年的经济增长目标形同虚设，对经济各层面没有实质性的指导意义，最多起到了底线思维的作用。2011年以后，我国潜在GDP增速显著梯级下滑，GDP增长目标被动逐级下调，实际和名义GDP增速与很多经济指标脱钩，一方面失去了对国民经济和企业各种指标制定的指导意义，另一方面因为宏观统计数据质量开始恶化，对中央政府决策造成了很多困难。
        以工业企业主营业务收入增速为例，从2014年的7.0%下滑到2015年的0.8%，但同期实际GDP和名义GDP增速只是从2014年的7.4%和8.5%略微下行到2015年7.0%和7.0%。其实对企业而言，行业差别很大，企业一般都依赖于各类外部的市场研究和企业内部的行业研究来制定规划，最近这几年由于GDP增速的波动性很低，与大部分行业的市场走势和波动严重脱节，极少有企业真正使用政府制定的年度GDP增长目标来制定其年度规划。
! v- s$ N; Q9 [  p; Z' a        如果政府的GDP增长目标对企业决策的意义有限，那么是否对政府官员，尤其是地方政府官员的考核至关重要呢？综合过去二十年研究我国地方官员激励机制的文献，一个共识是地方官员之间的横向竞争，也就是所谓的“晋升锦标赛模式”是考核激励地方政府官员的关键，而非是否能够完成中央政府或上级政府所制定的GDP增长目标。事实上，中央政府制定的GDP增长目标若过低，地方政府会自动加码，因此中央政府设定增长目标的意义有限，这在2003到2007年期间尤其明显。另一方面，当中央政府设定的目标过高时，地方政府则有较高动力，通过扭曲乃至伪造数据来完成上级政府制定的目标，这又使得客观考核官员的难度增加。因此我们虽然不能完全否定中央政府设定GDP增长目标的作用和意义，但最起码有不少论据是缺乏逻辑和事实依据的。
        最后我们谈一下设定有可能过高的GDP增长目标的一些副作用。我国幅员辽阔，在不同的经济发展阶段各地经济增长潜力千差万别。而地方政府官员一般不甘心让当地GDP增速明显落后于中央设定的目标区间下限，因此若全国性的GDP增长目标与某些地区的实际情况严重脱离，就有可能让一些地区的主政官员铤而走险进行数据造假。过去十来年严重的统计数据造假事件主要发生在辽宁、天津和内蒙等经济发展潜力快速下行的省份。地方政府的数据造假在掩盖问题的同时，不仅严重影响中央政府政策制定的质量，也导致了我国区域间严重的资源错配，降低了我国整体的投资效率和经济增长潜力。
        有别于个别省市的数据造假，更多的地方政府则是通过增加杠杆撬动更高投资来追求更高的GDP增长。当然即使没有中央政府的GDP增长目标，不少地方政府也会采取这样的策略，但如果中央政府设定的GDP增速目标过高，明显超出某些地方的增长潜力，面临软预算约束的地方政府很可能会为达到目标而竭力举债来追求高GDP增速。这种做法一方面加大了我国的系统性金融风险，另一方面因所投项目大部分以资本密集型为主，对增加就业的贡献非常有限。
        在中央部委层面，为配合完成政府设定的当年GDP增长目标，有可能在一些产业政策上采取寅吃卯粮的做法，这些政策或可在短期增加需求，但会给后面几年留下较大的包袱。以汽车为例，2015年股灾后的10月，小排量乘用车购置税先减半一年至5%，之后一年调回7.5%，再之后调回10%。在2016汽车销售景气上行后，2017年增速明显下行，2018-2019连续两年负增长。原因很简单，这种购置税减半的办法就是透支未来的购买力。这种做法不是绝对的不可取，今年的特殊情况下或可再次使用，但我们必须知道这种保增长的办法对未来经济的负面影响。
        在今年极为特殊的全球公共卫生危机所导致的经济危机下，面对很高的不确定性，如果设定具体GDP增长目标的弊端过大，完不成既定目标的可能性较高，中央政府的最佳政策选择究竟是什么？我们认为应在当前“六保”的基础之上，坚持底线管理，设置更为明确的财政支出、信贷增长和就业的目标，在稳定经济基本盘的同时，推动要素价格市场化等市场化改革，从而为疫情之后的经济复苏打下坚实的基础。
        4月17日召开的中共中央政治局会议强调，在疫情防控常态化前提下，要保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局。我们认为从原来的“六稳”走向“六保”，体现了当前中央政府在宏观管理方面的底线思维。但市场或许需要更为具体的目标来提振信心，因此政府可以在以下三个方面考虑给出一些指引性的预期目标。
        首先明确一个政府财政支出目标。一季度我国公共财政支出同比下降5.7%，三月份更是同比下降9.4%。而去年全年我国政府公共财政支出增长8.1%。政府财政支出能直接拉动需求，弥补私人需求的不足，还可以给“六保”提供真金白银的支持。我们认为今年政府可以制定一个约8.0%的公共财政支出增长目标，并明确大幅度加大对受疫情冲击的企业和家庭的纾困政策力度。至于这样做会产生多大的赤字，以及如何进行赤字融资，通过国债、特别国债还是各种地方债融资，这些都是次要的问题。在全球低利率的有利背景下，中国政府应该在这方面还有较大的空间。
        其次是明确一个社会融资规模存量增速的下限。在今年年初央行扩充定义之后，社融已经包括所有官方口径下的政府债务，因此设定社融增速目标实际上也和确定财政支出目标相呼应。我国去年年底社融存量同比增速为10.7%，今年一季度得益于央行主导的信贷扩张，到今年三月份社融存量同比增速已经上升到11.5%。我们认为政府可以较为明确地传递出这样一个信号，就是通过各种货币、信贷和财政政策，使得今年平均的社融存量增速将不低于11.5%这个水平。今年大宗商品价格下行，工业品出厂价格指数将显著低于去年，因此若维持今年11.5%的社融存量增速，应该可以为经济提供较好的支撑。
$ A9 x* B* n  Z        第三点是在就业方面。这方面设定具体目标的难度很高，原因在于我国的失业和就业指标的精度较低，统计范围过窄，市场可信度不高，不少学者之所以非常坚持要设定较高GDP增长目标，认为GDP增速和就业之间有着非常紧密和固定的联系。事实上，正如我们前文所述，若GDP增长目标较高，地方政府为完成目标，往往会选择资本密集型而非劳动密集型的项目。在失业指标遗漏大量农民工的背景下，我们认为政府或可一方面加大城乡居民家庭调查的力度，另一方面设定一个底线，就是让城镇居民和农村居民的年度实际可支配收入保持正的增长。今年一季度，全国居民人均可支配收入8561元，同比名义增长0.8%，扣除价格因素实际下降3.9%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入11691元，名义增长0.5%，实际下降3.9%；农村居民人均可支配收入4641元，名义增长0.9%，实际下降4.7%。设定这个目标的优点在于可以直接利用现有的统计体系，直接将就业和民生挂钩，通过直接覆盖农村居民来追踪农民工就业对农村居民的影响；与此同时，也能够度量在经济下行的情况下政府纾困的力度。
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