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裁判要点 行政相对人未经批准将建筑工程建在自然保护区内，该建筑属于违章建筑，依法应当予以拆除。但是行政相对人基于对行政机关的信赖进行投资建设和生产经营，后该建筑被拆除，因此产生的损失（包括前期的合理投入、停产停业损失、因拆除造成的扩大损失等）行政机关应当给予合理补偿或赔偿。也就是说，行政机关在行政执法过程中，既要维护社会公共利益，纠正违法行为；也要提升政府公信力，充分考虑行政相对人的合理诉求，保护其正当的信赖利益。 裁判文书 山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2900号 上诉人（原审原告）微山县汇能光伏电站有限公司，住所地济宁市微山县鲁桥镇幸福路11号。 法定代表人李雷，董事长。 委托代理人伍和家，北京长立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）微山县人民政府，住所地微山县夏镇奎文路38号。 法定代表人张玉强，县长。 委托代理人范计安，微山县司法局副局长。 委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 委托代理人高文静，山东中昊律师事务所律师。 上诉人微山县汇能光伏电站有限公司(以下简称汇能公司)因与被上诉人微山县人民政府(以下简称县政府)、济宁市人民政府(以下简称市政府)行政强制执行决定、行政复议及行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院于2018年9月20日作出的（2018）鲁08行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员王海燕、韩勇、陈晖参加的合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人汇能公司的委托代理人伍和家，被上诉人县政府的委托代理人范计安、王葆兵，被上诉人市政府代理人朱艳秋、高文静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案所涉争议形成过程如下：2018年1月5日，县政府作出微政强执决字﹝2018﹞第1号《行政强制执行决定书》（以下简称1号强制执行决定），载明：汇能公司在微山县鲁桥镇建设的100MW光伏发电项目实际占地2780亩，其中1807亩位于山东南四湖省级自然保护区缓冲区内，973亩位于实验区内，该项目未取得南四湖自然保护区管理机构和环境保护行政主管部门同意，属于违法建设项目。此行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）第三十二条规定、《山东省人民政府办公厅关于贯彻落实国办发﹝2010﹞63号文件进一步加强自然保护区管理工作的通知》(鲁政办发﹝2011﹞42号)及环保部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发﹝2015﹞57号)要求，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，本机关将于2018年1月5日起对当事人所建的违法设施执行强制拆除。2018年2月28日汇能公司向市政府提出行政复议申请，市政府于2018年4月24日作出济政复决字［2018］21号行政复议决定（以下简称21号行政复议决定），确认县政府作出1号强制执行决定的具体行政行为违法。汇能公司不服，提起本案诉讼，请求撤销县政府作出的1号强制执行决定，撤销市政府作出的21号行政复议决定，判决县政府对汇能公司的光伏电站恢复原状、并网发电或赔偿汇能公司经济损失755513311元。原审法院经审理查明：2016年1月-4月期间，汇能公司就其鲁桥镇100MW光伏电站农作物种植一体化项目前期工作取得微山县林业局、微山县发展和改革局、微山县国土资源局以及微山县环保局的批复，同意开展前期工作，办理相关手续。其中微山县国土资源局的建设用地审查意见第五项指出，涉及建设永久性建筑物和构筑物的，选择建设预留地，并按照国土法律法规办理有关用地手续，否则不得开工建设；微山县环保局的预审报告表中审查意见为同意上报市环保局审查，涉及自然保护区实验区的，建议征求林业部门意见。2016年12月6日，汇能公司取得微山县住房和城乡建设局的审批意见，载明“经初审，原则同意你公司在办理完项目建设用地手续、建设工程规划许可手续，改造完项目建设程序后，建设该项目房屋建筑工程”。汇能公司在诉讼中未能提供前述审查意见中所提到的有关用地手续，市环保局的审批手续以及建设工程规划许可手续。2016年9月27日汇能公司取得营业执照，并于2016年11月4日取得微山县发展和改革局颁发的山东省建设项目登记备案证明。2017年2月16日汇能公司与微山县鲁桥镇李唐村村民委员会签订土地租赁合同，租赁该村2657.46亩土地建设太阳能光伏电站，租赁期限为20年，期满自动续期为5年。2017年5月7日汇能公司与微山县鲁桥镇裕民村村民委员会签订土地租赁合同，租赁该村167亩土地建设太阳能光伏电站，租赁期限为20年，期满自动续期为5年。2017年6月，汇能公司的光伏电站并网验收，与国网山东省电力公司签订并网调度协议及购售电合同后，开始并网发电。2017年7月21日，市政府督查室依据山东省环保督查的反馈意见向县政府下达《关于对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目限期整改的通知》(济政督﹝2017﹞95号)，要求对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目实施限期整改。2017年7月25日，微山县鲁桥镇人民政府向汇能公司下达《关于关闭、拆除汇能100MW光伏项目的函》，责令汇能公司于2017年7月28日前关闭。2017年7月29日，微山县鲁桥镇人民政府向汇能公司下达《关于再次要求关闭、拆除汇能100MW光伏项目的函》，责令汇能公司于7月31日拆除，确保8月5日前停电断网，8月15日前拆除并恢复原状。2017年8月至9月，中央环境保护督察组对山东省开展环境保护督察，并于2017年12月向山东省人民政府反馈督察意见。市政府为落实中央环保督察反馈意见，制定了整改责任清单，其中第17个具体问题的整改目标及措施为：由微山县责令企业限期拆除，限期拆除不到位的强制拆除。2018年2月底前，将全部太阳能板拆离支架；3月底前，拆除全部太阳能支架；5月底前全面清除汇能光伏违规项目，6月底前全面拆除其余5个光伏违规项目，恢复生态原貌。2017年12月6日，济宁市南四湖自然保护区管理委员会办公室下发《关于督促微山县推进山东南四湖省级自然保护区6处违建光伏发电项目整改拆除工作的通知》(济湖委办字﹝2017﹞4号)，要求加快整改进度，扎实完成光伏项目剩余66﹪的拆除工作。2017年12月22日，县政府作出《关于责令对山东南四湖省级自然保护区违规建设光伏项目限期整改的通知》，要求汇能公司于2017年12月底前拆除涉案违规建设项目，并恢复原状，同日向汇能公司予以送达。2018年1月5日，县政府作出1号强制执行决定，认定汇能公司在鲁桥镇建设的100MW光伏发电项目属于违法建设项目，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，决定将于2018年1月5日起对当事人所建的违法设施执行强制拆除。2018年2月28日汇能公司向市政府提出行政复议申请，市政府于2018年4月24日作出21号行政复议决定，认定汇能公司光伏项目属于违法建设项目，县政府作出行政强制执行决定程序违法，决定确认县政府作出1号强制执行决定的具体行政行为违法。汇能公司认为县政府作出的行政强制执行决定及市政府作出的复议决定均违法，要求进行行政赔偿，故提起诉讼。汇能公司起诉后，法院建议其将确认违法案件与行政赔偿案件分别立案，汇能公司坚持一案起诉。原审法院认为：本案的审理重点有以下三点：一、县政府作出的1号强制执行决定是否合法；二、市政府应否作为共同被告，其作出的21号行政复议决定是否合法；三、汇能公司的行政赔偿请求应否支持。关于第一个审理重点，涉及到三个方面的问题，一是1号强制执行决定认定汇能公司涉案光伏发电项目属于违法建设项目认定事实是否清楚，证据是否充分；二是行政强制执行决定适用法律是否正确；三是行政强制执行决定程序是否合法。关于第一个问题，从县政府所提交的汇能公司光伏电站四至经纬度坐标看，汇能公司光伏电站位于南四湖自然保护区内的缓冲区和实验区内，汇能公司没有充分证据推翻该认定，对该项事实予以认定。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”。环境保护部等国家十部委发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发﹝2015﹞57号)明确要求：“自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发活动。......禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区内不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水(风)电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复”。国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知(林资发［2015］153号)也指出各类自然保护区为禁止建设区域。济宁市人民政府办公室也于2015年6月19日下发《关于立即停止光伏发电项目违法使用林地湿地行为的紧急通知》，通知中指出“光伏发电在我市属于大量消耗林地、湿地等生态资源的项目，要严格限制光伏发电项目使用林地、湿地”。根据上述国家环保政策和有关法律、法规的规定，汇能公司在自然保护区缓冲区实验区内建设的光伏项目应属于违法建设项目。而且该项目不仅违反上述法律法规、政策的规定，还存在未办理相关法定手续即开工建设的违法行为，如其在涉案项目所占用土地上建设开关站区、道路区、施工办公生活区等改变土地现状的永久性建筑物、构筑物，并未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理相应的用地审批手续，也未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理建设工程规划许可及施工许可，其整个光伏项目在并未取得环境影响评价批复和项目验收批复的情况下即擅自建设，也违反了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》的规定。综上所述，县政府作出的行政强制执行决定认定汇能公司光伏项目为违法建设项目并无不当。关于第二个问题，县政府在认定涉案项目系违法建设项目的基础上，决定对其实施强制拆除，适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，作出被诉行政强制执行决定适用法律正确。关于第三个问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，县政府在作出行政强制执行决定前，虽两次向汇能公司下达了《关于关闭、拆除汇能100MW光伏项目的函》及《关于责令对山东南四湖省级自然保护区违规建设光伏项目限期整改的通知》，但均未告知汇能公司享有陈述、申辩的权利，在未听取汇能公司陈述、申辩的情况下，县政府即作出行政强制执行决定，且在强制执行决定中载明作出决定当天即开始对涉案违法设施执行强制拆除，违反了前述关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，也未进行公告，故被诉行政强制执行决定违反法定程序，但鉴于汇能公司的光伏发电项目属于违法建设项目，应予拆除，撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故应确认违法，汇能公司请求撤销被诉行政强制决定的诉讼请求，不予支持。关于第二个审理重点，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十四条第二款之规定，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。市政府作出的复议决定中，对于县政府强制执行决定中对于涉案光伏项目系违法建设项目予以认可，对行政强制执行决定认定程序违法，即前述所规定的既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容的情形，故市政府作为共同被告并无不当。基于前述第一个审理重点的论述，市政府作出行政复议决定认定汇能公司光伏项目为违法建设项目并无不当，认定被诉行政强制执行决定违反法定程序，鉴于撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故作出确认县政府作出的行政强制执行决定的行政行为违法的复议决定亦无不当，汇能公司及县政府对市政府的复议程序均未提出异议。综上所述，市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，汇能公司请求撤销被诉行政复议决定理由不能成立，不予支持。关于第三个审理重点，汇能公司行政赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失才可以进行国家赔偿。但因汇能公司的光伏项目属于违建项目，不符合国家环保政策，县政府为贯彻落实中央环保政策及环境保护督察意见予以拆除，其受到的损失不是合法利益，不应予以国家赔偿。且汇能公司在涉案项目所占用土地上建设开关站区、道路区、施工办公生活区等改变土地现状的永久性建筑物、构筑物并未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理相应的用地审批手续，也未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理建设工程规划许可及施工许可，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，均应当限期拆除，恢复原状。其整个光伏项目在并未取得环境影响评价批复和项目验收批复的情况下即擅自建设，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定，应当责令停止建设，并可以责令恢复原状。被告县政府作出强制执行决定，虽然程序违法，但是其强制拆除、恢复原状的结果并未给汇能公司造成额外的损失与负担，因拆除光伏电站而造成的损失应由汇能公司自行承担。因汇能公司光伏电站项目系违法建设项目，其请求恢复原状并网发电或行政赔偿的请求，不予支持。鉴于县政府作出的强制执行决定违法，且其在对汇能公司项目的审批过程中也存有不当之处，拆除费用即代履行费用应由县政府自行承担。综上，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汇能公司的诉讼请求。案件受理费50元，由汇能公司负担。上诉人汇能公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决、改判支持汇能公司原审诉讼请求。主要理由如下：一、原审法院认定事实错误。1. 原审法院认定汇能公司光伏发电项目属于违法建设项目，没有事实和法律依据。（1）县政府在作出1号强制执行决定前未进行现场勘查，其在原审中提交的书籍与图纸不能证明汇能公司光伏发电项目位于南四湖自然保护区缓冲区与实验区内。汇能公司提交的《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划的请示》（微政呈[2015]13号）以及《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划面积的请示》（微政呈[2017]23号），证明汇能公司光伏发电项目均在拟调出保护区区域调整的范围内，上述请示中还明确注明调整理由为“现状为光伏发电项目建设用地，不具有保护价值。”该请示以县政府文件的形式公布与社会，并实施了两年，也印证了区划调整已为客观事实。（2）汇能公司在原审中提交了近二十余份有关建设项目各级政府以有关部门出具的文件批复，批复中确认了汇能公司投资为7.5亿，正是出于对政府的信赖，汇能公司才进行了巨大的投资。（3）为保证涉案光伏发电项目能够顺利开工建设，该项目建设时，微山县发展和改革局与易事特集团股份有限公司还签订了履约保证金协议，涉案光伏发电项目建成后，微山县发展和改革局已将履约保证金退还，如果属于违法建设项目，履约保证金不可能退还。（4）汇能公司光伏发电项目从批准、立项到项目完成并网发电，县政府一直给予相关政策补贴。（5）涉案光伏发电项目的环境影响报告已由山东绿盾环保工程有限公司编制完成，微山县环保主管部门环评审查已通过，同意报济宁市环保部门审查。工程项目设施竣工完成后，汇能公司多次要求验收，但被上诉人的执法机关存在不作为。虽如此，该项目竣工后已并网发电，纳入国家电力系统。2.原审法院认为撤销1号强制执行决定会给国家利益与社会公共利益造成重大损失，仅确认该强制执行决定违法，违反法律规定。（1）汇能公司在微山湖岸边的荒滩、荒草未利用土地上建设的光伏发电项目符合国家政策要求，并完成了微山县发展和改革局、国土资源局、环境保护局、林业局、住房和城乡建设局以及国网省、市、县电力等部门的备案批复等一系列手续。县政府在2015年和2017年提交的调整保护区规划证明涉案建光伏项目均在调规范围，撤销1号强制执行决定不会对国家及社会公益造成影响。（2）汇能公司光伏组件的安装均采用了农光互补、鱼光互补方式，环保无污染，撤销该强制执行决定会给当地带来巨大社会价值与经济效益。（3）被上诉人提交的证据不足以证明中央环境保护督察组在山东的督查过程及反馈督查意见中涉及汇能公司项目。3.原审法院判决认定汇能公司建设的开关站区、道路区、施工办公生活区等建筑物欠缺相关手续，需要说明的是依据前述履约保证金协议及土地租赁协议，涉案光伏发电项目是一个立项为25年至30年的项目，按照政府的要求，一年内必须建设完成，如不进行相关建筑物等建设，无法实现并网发电，难以满足政府要求。二、对于汇能公司的赔偿请求原审法院不予支持错误。原审法院判决中既然确认汇能公司提交的证据能够证明投资建设涉案光伏发电项目的过程、强拆的事实及造成一定财产损失的情况，且认定县政府存在过错，却驳回汇能公司的赔偿请求，对汇能公司不公。即便县政府在强拆过程中产生费用，此费用也难以和汇能公司7.5亿余元的损失互抵。三、汇能公司提交的二十余份合法证据原审庭审中已经进行质证与认证，原审法院未将上述证据作为判决的依据，违背行政诉讼法证据认定规则。对于汇能公司强制执行财产损失司法鉴定申请，原审法院未作任何回应，侵犯了汇能公司的诉讼权利。被上诉人县政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。主要理由如下：（一）中央环保督察反馈意见认定涉案项目是违法建设项目，并且涉案光伏发电项目建设在南四湖自然保护区内，缺少各项建设审批手续，依法应认定为违法建设项目。1.中央环保督察反馈意见认定涉案项目是违法建设项目，要求整改拆除。2.涉案光伏发电项目系建设在自然保护区内，违反了不得在自然保护区内建设光伏发电项目的禁止性规定。3. 涉案项目建设在河道管理范围内，违反《水法》和《防洪法》的规定，系违法建设项目。4. 除发改委山东省建设项目登记备案证明外，其他文件均不能证明汇能公司获得了建设光伏项目的合法手续，更不能证明其获得了在南四湖省级自然保护区内建设光伏项目的合法手续，反而能够证明汇能公司明知项目位于自然保护区内仍进行建设。5. 汇能公司未取得项目建设所需的环境影响评价批复、自然保护区管理机构审批意见及规划、土地利用等行政许可，涉案项目是违法建设项目。（二）涉案项目违反《自然保护区条例》和中央环保政策，损害社会公共利益。为落实中央环保政策，维护环境安全和群众利益，该光伏发电项目应予拆除。（三）涉案项目系违法建设项目，没有值得保护的信赖利益，汇能公司对涉案项目没有合法权益，即使存在损失，也是其自身原因造成，不应予以国家赔偿。被上诉人市政府答辩称，市政府作出的21号行政复议决定符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律正确，请人民法院依法驳回上诉人汇能公司的诉讼请求。理由如下：（一）市政府作出的21号行政复议决定程序合法。2018年2月28日，市政府收到汇能公司提起的行政复议申请，请求撤销县政府作出1号行政强制执行决定的具体行政行为。2018年4月24日，市政府作出21号行政复议决定，程序合法。（二）市政府作出的21号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。1.汇能公司在微山县鲁桥镇建设的100MW光伏发电项目1807亩位于南四湖省级自然保护区缓冲区内，973亩位于实验区内，且该项目未取得南四湖自然保护区管理机构和环境保护行政主管部门的同意，属于违法建设项目。2.根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款的规定，县政府有权对其辖区内违法建设进行查处并作出处理决定的职权。3.县政府在作出强制执行决定时违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，违反法定程序，本应予以撤销，但因已不具有可撤销内容，且撤销该行政行为将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故市政府确认违法并无不当。4.市政府作出的21号行政复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，市政府确认县政府作出微政强执决字〔2018〕第1号行政强制执行决定书的具体行政行为违法，适用法律正确。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，被上诉人县政府向本院提交微山县公证处就中央环保督查相关事项所作《公证书》一份、《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改情况》网页打印件一份、微山县林业局作出的《责令停止违法行为通知书》及相关送达材料等复印件一份、光伏项目位置图一份，拟证明汇能公司光伏发电项目属于违法建设项目。汇能公司提供其损失明细一份，拟证明损失情况。本院认为：一、关于1号强制执行决定的合法性问题对于1号强制执行决定作出程序违法各方当事人均无异议，本院予以确认。但汇能公司认为县政府无作出1号强制执行决定的职权、1号强制决定认定涉案光伏项目属于违法建设项目认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。1.关于县政府的职权依据的问题。依据《中华人民共和国环境保护法》第六条关于“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”的规定，县政府是所在行政区域内环境质量的责任主体。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条还规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，对于自然保护区内违法建设项目，县政府既有责成权，当然也可以亲自作出强制执行决定，这样能够更好地协调各职能部门之间的分工协作，提高行政执法效率。因此，县政府具有作出1号强制执行决定的职权。2.关于汇能公司光伏发电项目是否属于违法建设项目问题。南四湖自然保护区是山东省人民政府于2003年6月6日批复同意建立的省级自然保护区。根据县政府所提交的山东南四湖省级自然保护区总体规划、自然保护区功能区图和总体规划图以及汇能光伏发电项目与自然保护区位置关系图来看，能够认定汇能光伏发电项目位于南四湖自然保护区内的缓冲区和实验区内。汇能公司提交的县政府关于调整南四湖省级自然保护区规划的相关请示，不足以证明涉案光伏发电项目用地已经调出自然保护区规划范围。鉴于汇能公司没有充分证据推翻上述认定，原审法院对涉案光伏发电项目位置的认定并无不当。《自然保护区条例》第三十二条、环境保护部等国家十部委发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发﹝2015﹞57号)明确规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发［2015］153号)以及济宁市人民政府办公室于2015年6月19日下发《关于立即停止光伏发电项目违法使用林地湿地行为的紧急通知》等还明确各类自然保护区为禁止建设光伏发电项目区域。汇能公司仍于2016年1月起在南四湖自然保护区缓冲区与实验区开展光伏电站项目工作，违反上述规定。汇能公司光伏发电项目未取得南四湖自然保护区管理机构和环境保护行政主管部门同意，未办理相应的用地审批手续、建设工程规划许可及施工许可手续、也未取得环境影响评价批复和项目验收批复等。故1号行政强制执行决认定汇能公司涉案光伏发电项目为违法建设项目，认定事实清楚，原审法院对此予以确认并无不当。3.关于1号行政强制执行决定适用法律是否正确问题。基于汇能公司光伏电站属于违法建设项目，县政府在此基础上依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，作出被诉1行政强制执行决定，适用法律正确。4.关于1号强制执行决定是否应予撤销的问题。本院认为，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，行政诉讼法及其司法解释明确规定了情况判决为行政诉讼裁判方式之一，即仅对被诉行政行为的合法性作否定评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，在被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。本案中，汇能公司的光伏发电项目属于违法建设项目，应予拆除；且该项目位于南四湖自然保护区内的缓冲区和实验区内，撤销1号强制执行决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失；另外，1号强制执行决定已执行完毕，涉案光伏发电项目已被拆除。综合以上因素考虑，原审法院认定县政府作出的1号强制执行决定应确认违法但不撤销，符合法律规定。汇能公司关于应撤销1号强制执行决定的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。二、关于21号行政复议决定的合法性问题如上所述，市政府作出的21号行政复议决定认定汇能公司光伏项目为违法建设项目并无不当，其认定1号强制执行决定违反法定程序，但鉴于撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故作出确认违法的复议决定亦无不当。关于21号行政复议决定程序合法性问题，汇能公司与县政府对此均未提出异议。据此，原审法院认定市政府作出的21号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合法律规定。汇能公司请求撤销被诉行政复议决定理由不能成立，不予支持。三、关于行政赔偿请求应否支持的问题行政机关在行政执法过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为而采取行政强制措施，而应结合信赖利益保护原则，充分考虑裁判的公平正义价值及实际效果。本案中，汇能公司在南四湖自然保护区内建设光伏发电项目违反了有关法律、法规及环保政策规定，属于违法建设项目，但其并非仅因汇能公司自身原因造成。汇能公司于2016年1月-4月期间就涉案光伏发电项目前期工作取得取得了微山县林业局、微山县发展和改革改局、微山县住房和城乡建设局、微山县国土资源局以及微山县环境保护局等批复，同意开展前期工作，办理相关手续。另外，虽然国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》明确各类自然保护区为禁止建设光伏发电项目区域，但是在涉案光伏发电项目建设前，县政府向济宁市人民政府提交了《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划的请示》，拟调整保护区范围。2017年6月，县政府还以“现状为光伏发电项目建设用地，不具有保护价值”为由，再次向济宁市政府提交《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划面积的请示》。在此情况下，汇能公司有理由相信县政府已经允诺其在约定地点建设光伏发电项目。1号强制执行决定的作出直接导致汇能公司难以继续生产经营，基于信赖利益产生的损失，县政府应承担相应的赔偿责任。行政机关在行政执法过程中，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑行政相对人的合理诉求，维护其正当的信赖利益。但本案县政府不但未考虑以上合理因素，反而为达到尽快完成强拆任务的目的，在未听取汇能公司陈述、申辩的情况下，即作出1号强制执行决定，且在强制执行决定中载明作出决定当天即开始执行强制拆除，程序明显违法。对于因强拆行为造成扩大损失，县政府亦应予以赔偿。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要县政府进一步审查核实，人民法院现就赔偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟。本案在损失赔偿处理问题上，宜由县政府对汇能公司依法作出赔偿决定。县政府在作出赔偿决定过程中仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。汇能公司如对赔偿决定不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，本案汇能公司系在提起行为之诉的同时一并提起的行政赔偿请求，原审法院对于行为之诉的审查并无不当；但其认为汇能公司的赔偿请求不应支持，并全案驳回汇能公司的诉讼请求，认定事实不清，依法应予撤销。关于诉讼费用，基于行政赔偿案件不收取受理费，且原审法院对行为之诉所作审查并无不当，故二审案件受理费由汇能公司负担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销济宁市中级人民法院（2018）鲁行初137号行政判决； 二、责令微山县人民政府于本判决生效之日起九十日内对微山县汇能光伏电站有限公司依法予以赔偿； 三、驳回微山县汇能光伏电站有限公司的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由微山县汇能光伏电站有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王海燕 审 判 员 韩 勇 审 判 员 陈 晖
二〇一九年七月二十五日 书 记 员 李 倩
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发表于 2020-11-2 09:00:00
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