再造一座城，济南背水一战

城市之歌

近日，国家发改委印发了《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》。起步区的正式获批，预示着济南拉开了大建设大发展的序幕。

其实，早在济南升级成为“起步区”之前，它早已是“先行区”。

2018年1月3日，国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，提出了我国第一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略综合试验区。当年的这一方案所针对的，是整个山东省全境的战略发展，分别提到了包括济南、青岛、烟台在内的三大核心城市。

对于济南，总体方案只是简要地提到：“实施北跨东延、携河发展，在黄河沿岸高起点、高标准、高水平规划建设济南新旧动能转换先行区，建设现代绿色智慧新城。”

两年之后，“先行区”摇身一变成为“起步区”。

中国宏观经济研究院研究员肖金成对中国新闻周刊说，此前对于“新旧动能转换综合试验区”的建设规划是放眼于整个山东的，并不聚焦，而济南升级为“起步区”，意味着济南成为更受关注的着眼点，从黄河战略的高度来谋划和布局，在土地、产业、财税、金融等方面获得更多的政策倾斜。

实施方案中提到，起步区位于山东省济南市北部，西起济南德州界，东至小清河—白云湖湿地，南起黄河—济青高速，北至徒骇河，包括太平、孙耿、桑梓店、大桥、崔寨、遥墙、临港、高官寨8个街道及唐王街道中西部区域、泺口街道黄河以北区域，面积约798平方公里。

从字面上理解，“新旧动能转换”的意思，是通过引入一批新兴的产业和技术，或是对原有的高污染的、高浪费的产业进行升级，逐渐替换掉传统的以资源和政府发展为导向的经济发展模式。

根据计算，济南起步区将为济南新增239平方公里建设用地，而其中大部分将用于建设新动能工业，重点培育一批具有核心竞争力的特色现代产业集群。

实施方案的目标是在2035年之前，起步区建设要取得重大成果，现代产业体系基本形成，创新驱动成为引领经济发展的第一动能，绿色智慧宜居城区基本建成，生态系统健康稳定，水资源节约集约利用水平全国领先，能源利用效率显著提升，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强，实现人与自然和谐共生的现代化。

如此能级的规划，对于济南而言，意味着一个全新的开始，相当于用15年的时间，再造一个济南。

尴尬的省会，狭长的城市

在过去的很长一段时间里，省会济南都在山东缺乏存在感。

从经济总量上来看，青岛是山东省内的常胜将军，烟台则从2004年至2017年期间都稳居山东地市经济“亚军”的位置，济南作为省会，长期排在全省第三，直到莱芜并入济南，烟台才将亚军的地位让与济南。

做比较时，人们常常拿同样是北方省会的西安和郑州过来作参照。经济首位度，用城市GDP占全省GDP的比重计算得出，是衡量一座省会在省内是否有存在感的主要指标。根据发布的2020年城市经济首位度数据，相比于西安的38%和郑州的22%，济南只有可怜的13%，在所有省会城市中排倒数第一。

长期以来制约济南发展的最主要因素是什么？很多人都发现了，一个字，地。

赛迪顾问园区经济研究中心总经理孙晓利对中国新闻周刊提到，仔细观察济南的地图会发现，济南南边是山区，北边是黄河，所以整个城市只能在中间狭长的地带发展，这就会有很多交通路网和基础设施布局不合理的问题。起步区等一系列规划，正是在这样的发展背景下提出的。

济南的中心城区南北宽12公里、东西长97公里，其城区之狭长，可以说放在世界城市建设史上也颇为少见。

此前有对于济南城市布局的分析认为，城市布局往往更多受到经济要素集聚的影响，港口城市青岛对济南的经济牵引潜移默化，所以中心城区的东向拓展幅度更大，速度更快。再加上济南的西面和北面都是黄河，越是往东，越是远离黄河，这种避险的本能更是加重了城市向东拓展的动力。

这样的中心城市布局，使得济南数年来都被人比作一根越拉越长的油条。狭长的形状，严重影响了交通干线和支线的集约化设计布局与分配，要在12公里短促的城市空间里，完成环形设计和方框形架构，这一任务十分艰巨。放眼城区的交通干线，从西客站到东部高新区，人车无法分流，大量集中于仅有的几条东西主干道，只能眼看着城市越来越拥堵，曾经一度因为修高架瘫痪了南外环如今仍然记忆犹新。

济南的交通条件，曾经被开玩笑说，济南落选国家中心城市，是因为在去申请的路上堵车了。

看起来，往南北方向发展，似乎是解决这一切问题的根本之道。

观察济南南部会发现，现阶段来看，济南往南部山区发展的空间非常有限。济南的南部山区是城市的水源地和“绿肺”所在地，条件上不适合大规模发展工业和商业，多年来济南对南部的定位是“坚持保护优先战略”，无非是促进旅游资源的开发和服务业的升级，政策上更是被济南的决策层定位为“坚持保护优先战略”。要想在经济上破局，向北跨过黄河寻求新的发展机遇，是唯一的办法。

在这个意义上，不得不北跨黄河寻求发展的济南，面对的是一场没有退路的背水一战。

跨河造城，道阻且长

能否从“大明湖时代”进入“黄河时代”，是济南的命运转折点。

跨江河发展，是我国许多城市都面临的战略任务，如杭州和南京，都是大城市中跨江河发展的先行者。

在济南市的城市空间结构调整过程中，北跨黄河，却有一些特殊之处。城市向北发展的首要基础，是跨河交通、防洪等基础设施的建设。但黄河的治理条件并没有想象中那么乐观。

北京大学环境学院的三位学者曾经细致地分析了济南的扩展进程中，北跨黄河发展可能遇到的影响因素和制约条件，难点有两个，一个是防洪，一个是“悬河”。

相关研究指出，黄河在济南段的水文条件相对复杂，对防洪的要求高，这段全长183公里，急弯多，堤距变化幅度大，历史上曾多次发生决口、改道等灾情，是黄河下游重点防洪的堤段。

此外，黄河水砂含量大，在济南段形成悬河，河床滩面高出背河地面3到5米，河道排洪能力不足，冬季易形成冰凌，桥隧建设需充分考虑防洪水位及泄洪排凌的要求，客观上增大了跨河大桥的建设难度和北跨发展建设成本。

这些难点，都会变成真金白银的需求。济南的跨江河发展，将需要巨额的资金投入。有分析认为，仅就现阶段而言，济南市黄河北岸现状城市建设基础还相对薄弱，跨河交通工程、重点工业项目、市政基础设施建设等需要大量的资金投入。单凭济南市目前的财政实力，资金投入将会成为制约济南市北跨发展的重要经济因素之一。

所以，只有上升到国家战略层面，才能破解一些济南发展的瓶颈。

在具体的规划方案中可以看到，在新区内部，有更加具体的区域发展重点，如中心区的引爆点和启动区的引爆点。其中，中心区中的引爆点，即大桥组团所在，规划面积45平方公里；启动区中的引爆点，即崔寨组团，紧邻先行区中心区及临空经济区，规划范围53.6平方公里。未来济南将在这两个紧邻黄河的地点集中倾斜资源，实现凤凰大桥、齐鲁大桥、济南黄河大桥改造和济泺路隧道的开通，希望借助“三桥一隧”的新增直接把原先济南南北发展割裂的局面逐渐打破。

有专家指出，加强跨河交通、防洪等基础设施建设对于济南而言，过程是循序渐进的，引入新动能的时间也会相对漫长，可能在短期内很难看到突出的成效，但这些对于一座城市长远的发展而言，有着至关重要的基础作用，应该不计一时得失，站在更大更高的视野上，统筹把握与京津冀、长三角等城市群的协同关系，才能更好实现发展的目标。