济枣真建了，济宁南北向更遥遥无期

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高铁不是想修就修，“27号文”下“高铁热”的冷思考

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2021年3月，国务院办公厅印发《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（国办函〔2021〕27号），对全国铁路规划建设提出工作要求，也给各地高铁的规划建设划了一道“红线”。

每年的两会上，都会有不少关于“规划外”新建铁路、特别是高速铁路项目的建议和提案。

同时，各地也在不遗余力的为“规划外”的高铁项目进行规划研究，争取项目纳规。特别是中东部地区，基本上在各自的中长期铁路规划或综合交通规划里面，都谋划了不少自己的高铁项目。

从省级规划层面来说，比较重大、呼声较高的项目主要有兰汉十、成巴康、宜西攀、昆厦、昆大丽、洛南襄、南驻阜、太徐、赣广、大雄、咸修吉、集赤通长高铁等。

但从国家层面来看，部分项目规划太过超前，未来十年乃至更长时间都难以具备建设可行性和必要性。

因此，发改委及国家铁路局在给各地的答复中，都会有如下措辞：

将在统筹区域经济社会发展、路网布局、运输需求、既有通道能力利用、资金筹措等因素的基础上，深入研究项目规划的必要性和可行性，具备条件时可纳入规划；支持按城际铁路模式推动项目建设，将在技术、建设、运输管理等方面给予支持（言外之意：需自己出钱修）。

反观“27号文”，“红线”主要从以下几个方面对高铁建设进行了明确，很多地方规划的高铁项目，拿出任何一条都不足以支撑项目建设。修高铁没钱肯定不行，但也不是有钱就能修。

1、未纳入规划不得建设

这里的列入规划并不是说列入省级的铁路或综合交通规划就可以，必须是国家铁路的中长期和五年专项规划，以及国家批复的区域专项规划，例如长三角、成渝双城经济圈多层次轨道交通规划、粤港澳大湾区城际铁路建设规划等。

目前适用的国家级铁路规划包括2016年印发的中长期铁路网规划以及“十四五”铁路发展规划（暂未公开发布）。还有一个正在编制中的新时代中长期铁路网规划，即2016年版的修编版本。

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因此现在很多地方政府都在花费几十、上百万预算经费进行项目规划研究，或进京争取项目支持，都希望能纳入这个规划，这样在未来的五年或十年内才有希望开工建设。

同时，意见还提出，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准。目前很多项目，如宜宾至西昌、泸州至遵义、大理至攀枝花、常德至岳阳至九江铁路等，在国家规划中均为普速铁路，地方均有意按高铁标准建设，目前来看难度很大。

2、严格控制建设高铁平行线

既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。这个平行线的概念很宽泛，通道的范围也可以很广。

很多项目都不满足这一条。例如：成都至巴中至安康高铁，在整个西安至成都通道范围内，已经有建成的西成高铁，在建的西渝、成达万高铁，以及规划的汉巴南铁路；黄山至衢州至南平高铁，为京福高铁平行线；洛阳至南阳至襄阳高铁，为焦洛平、郑万高铁平行线；深圳至河源高铁，完全与赣深高铁平行。

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《意见》出台之前，很多在建和已建成的项目严格来说并不满足这一条。像成渝中线高铁，属于成渝高铁的平行线路，但由于项目承载了长江经济带、成渝双城经济圈、CR450科技创新工程等国家重大战略，建设意义重大，可以不受此限。

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另外需厘清一点，由于中长期铁路规划出台较早，很多“八纵八横”通道都是利用的既有时速200公里客货共线铁路，如赣龙厦、渝贵、汉宜、渝利、昌福、青盐铁路等，建设与之平行的线路严格来说不算高铁平行线，还可以实现客货分线。

3、建设时速350公里高铁须有客流支撑

《意见》明确近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准。这个要求也是为了确保高铁有客流支撑，有盈利预期。但如果严格按照这个标准，估计很多高铁项目都不达标。

这个客流密度的计算比较复杂，需长短途加权计算。举个简单的例子，按照标准动车组长编组16节，定员1000人、客座率0.7计算，一天要开近50对车才能达到每年2500万人次的标准，8节短编组则要70多对。

以去年开工的京沪二通道津潍高铁为例，见下表，预测要到2035年其最大客流密度才勉强能达到2500万人。

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而目前已开通的线路，能够达到这个标准的也仅有京沪、京广、成渝、京津、沪昆怀化以东段、徐兰西安至商丘段、杭深线部分区段等几条。

由于“法不溯及既往”，目前在建的很多高铁区域连接线、城际铁路项目，如长三角地区的巢马、宁淮、淮宿蚌等大部分城际铁路项目，考虑路网匹配性等，仍然采用的是时速350公里高铁标准。

前述的规划内普铁项目，想按高铁建设，按客流标准的话，审批难度也很大。

4、严控债务风险，先解决钱的问题

“27号文”还提出，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。这条主要涉及建设资金问题。

目前已经明确的是，除了国家“八纵八横”大通道项目以及西部地区路网空白项目外，铁路出资基本都是以地方为主，甚至“八纵八横”项目国家出资的比例也在逐年降低，沿江高铁部分区段出资也仅一成多。

很多规划高铁项目，特别是中西部地区，沿线基本都是中小城市，客流无法保证，运营补亏大，地方财政将难以支撑。

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例如兰州至汉中高铁，沿线仅天水一个较大城市，且处于宝兰客专、兰渝铁路通道内；广西规划的桂玉湛高铁，沿线均是县级城市，2018年完成可行性研究后项目就基本搁置了。

因此中西部地区目前新建项目基本都是时速200公里及以下的普速铁路，以开行动力集中型动车组（即“绿巨人”）为主，如兰合、定平庆、蒙文铁路等。

而在东部沿海的长三角、粤港澳大湾区等经济较发达地区，由于有建设资金及运营客流保障，不仅可以做到“市市通”高铁，甚至能实现“市市连”高铁。

例如浙江的几个省内高铁项目，包括已开通的杭台、在建的杭温和杭衢高铁，均为各地级市至省会杭州的直连高铁项目，均由社会资本投资建设，可以不受“平行高铁”的约束；山东省已建成的潍莱、即将通车的潍烟、莱荣高铁均由省方全资自主建设。

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即使已经纳入规划的“通道外”高铁项目，如南深、永清广、黔吉、运三高铁等，定位为高铁区域连接线，属于城际铁路性质，或需要由各省各自承担建设资金。如南深高铁广西、广东段采取了各自审批、各自投资建设的模式。

普速铁路项目更不用说，如中长期规划的兴永郴赣、安恩张衡、攀昭遵黔等铁路，动辄几百、上千公里，投资几百、上千亿，到2035年规划期末，都未必能开工建设。

5、举几个例子

高铁建设的几道“红线”，从目前规划的几个项目就可以“窥见一斑”：

（1）四川规划的绵遂内铁路，由于出资问题，目前只建设绵阳至遂宁段；由于纳规问题，绵阳至安州段暂时不建；由于技术标准问题，只能按时速250公里的城际铁路标准建设，但预留了提速条件。

（2）山东规划的济枣高铁，施工招标公告出来的同时“27号文”出台，被紧急叫停。究其原因，平行线的问题不大，毕竟京沪高铁已经基本饱和，安徽境内还建设了淮宿蚌高铁、规划了宁滁蚌城际。

主要还是时速问题，毕竟从全国来看，并行100多公里建设两条时速350公里高铁还没有先例。大部分都是“250+350”模式，即250以城际客流为主，350以中长途跨线客流为主。就算是连接沪宁、成渝、京津城市群的三条乃至四条高铁，中间区段也是覆盖了不同区域范围的。

（3）武汉、长沙、南昌三角中心区域，为路网空白区，三省规划的项目就有以修水为中心的六向高铁，包括常岳昌（九）、武咸昌、长九、咸修吉，但仅有一个常岳九普铁项目纳入了“十四五”规划，其他项目还需进一步统筹研究。

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湘鄂赣省际相关规划铁路示意图

（4）关于新时代中长期铁路网规划，“红线外”这些项目纳入的概率较大，例如：昌福厦、赣龙厦、银绥、呼包、汉康十南、武咸昌等，都是重要的通道补强或高铁区域连接线项目。

奔腾

此恨绵绵无绝期