中国房地产市场分析 泽平宏观：住房制度决定房地产市场

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中国房地产市场分析 泽平宏观：住房制度决定房地产市场:导读　　房地产事关国计民生，它是国民经济的支柱、财富的象征、大类资产配置的核心、经济周期之母、民生的保障、金融危机的策源地。　　住房制度则是国之重器，决定房地产市场运行，是其基因密码，决定居民能否安居乐业，房价能否平稳运行，房地产风险能否有效化解。　　我们通过系统深入研究中国香港、英国、美国、日本、

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( [& S+ X9 C2 z( ]. }        导读
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        房地产事关国计民生，它是国民经济的支柱、财富的象征、大类资产配置的核心、经济周期之母、民生的保障、金融危机的策源地。

( I' P. J: X6 l4 h* g        住房制度则是国之重器，决定房地产市场运行，是其基因密码，决定居民能否安居乐业，房价能否平稳运行，房地产风险能否有效化解。
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        我们通过系统深入研究中国香港、英国、美国、日本、德国、新加坡、中国内地等不同经济体的房地产市场运行，探寻背后深层次的住房制度逻辑。只有用更加开阔的全球视野、更加深入的历史维度和更加扎实的数据逻辑来观察当下，才能在众说纷纭中拨云见日。

1 c& E0 o4 }1 F# U2 h) P0 {0 |. i& P" [. e        我们曾在《房地产周期》中提出“房地产长期看人口，中期看土地，短期看金融”，这成为业内广为流传的标准分析框架。在此基础上，我们在过去两年集中精干团队力量梳理全球代表性经济体的案例，深入剖析很多房地产关键问题，并将成果精炼雕琢成本书。
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" L9 Q! N/ w+ e  B4 X# D7 u        概言之，为什么各经济体房地产市场表现差异极大？住房制度决定房地产市场表现！

        全球各经济体房地产市场表现差异极大。有的陷入高房价困境，带来各类经济和社会问题，如中国香港和英国；有的暴涨暴跌，引发金融危机，如美国和日本；有的房价长期稳定，居者有其屋，如德国和新加坡。
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" Y# ]8 L  W0 t        房地产市场差异的根源在于住房制度设计。住房制度是以房地产市场为核心，关于住房供给、需求、建设、消费、流通、市场监管、保障等的一系列基本制度安排，包括土地制度、住房金融制度、房地产税收制度、住房保障制度和住房租赁制度五大支柱。有什么样的住房制度，就有什么样的房地产市场。住房制度作为房地产市场的基因，具有决定性、基础性、稳定性和选择性四大特征。

        当前中国房地产市场存在的问题，根本上与中国基本住房制度有关，解决之道在于住房制度改革。深入研究全球住房制度，是为了透视房地产运行基本规律，破译房地产的进化密码，以及背后土地、金融、税收等制度的深层次逻辑。借鉴国际经验教训，为中国住房制度改革和长效机制建设提供镜鉴，以促进房地产平稳健康发展。
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        中国房地产有没有破解之道，有！根据我十多年的国内外经验教训研究，就八个字、两招：控制货币、人地挂钩。我法只渡有缘人。

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        目录

2 K# j: |" p- @( i# Y2 e        导论

        上篇 全球房地产：市场表现与制度基因

        第一章中国香港为何深陷高房价困境

  `2 W8 T5 T1 \1 A/ ]$ E        第二章英国房价何以刚性上涨
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; U& P& [! S+ y, i' W. P7 J        第三章美国60年房地产大牛市的巅峰繁荣与骤然落幕
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        第四章日本房地产市场大起大落的终极逻辑

        第五章德国房价长期稳定之谜
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        第六章新加坡如何实现“居者有其屋”
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( m7 H# i, B% Z9 ?; i" T        下篇 中国房地产：制度建设与未来展望

        第七章中国房地产70年简史

8 n4 S6 A1 B- K/ h! N! }        第八章中国住房制度支柱
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        第九章中国房地产市场发展趋势
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7 P( N5 o0 F  K$ q        第十章房地产税的国际经验与中国实践
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        启示住房制度深度塑造房地产市场
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( |' v9 z  z3 m, @        正文
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5 ^- w8 c5 \- r3 L$ j        1 深陷高房价之困的中国香港和英国：供地不足，购房高杠杆

' ^& r1 j1 ]* @        研究中国香港和英国的房地产市场及住房制度具有特殊意义。

        中国内地房地产发展初期引进了很多中国香港的做法和模式，而英国住房制度又是中国香港房地产的启蒙，两个经济体又都陷入高房价困境。追本溯源，深入研究香港和英国住房制度，对改革内地住房制度，并解决一、二线城市高房价难题有重要意义。
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0 c# A* q" j- X9 A: a        1.1中国香港经济高度发达自由，却深陷高房价困境
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        香港模式是内地房地产市场的启蒙。近年来，在内地房地产市场迅速发展的同时，有些城市也面临着同样的高房价困境。追本溯源，深入研究香港住房制度，对反思内地住房制度、解决高房价难题有积极意义。（参见本书第一章《香港为何深陷高房价困境》，夏磊、郑南宏、陈雨田）

        香港自开埠以后，经济快速发展，成功跻身“亚洲四小龙”，2017年人均GDP高达5.77万美元，是全球最富裕的地区之一。香港经济高度繁荣，住房却面临困境。香港房价持续多年上涨，1980—2017年名义房价上涨近15.8倍，年均增长8%，2019年8月房价收入比高达50.8倍，位居世界主要城市前列。受高房价等影响，2015年香港人均住房面积仅为16平方米。

% I6 {* ^/ c( M: q0 Z        由于鸦片战争后被英国殖民，香港长期实行土地批租制度，并逐渐形成以土地、金融、税收和保障为支柱的住房制度体系。土地制度方面，香港土地所有权归国家所有，批租后使用权可自由转让，但土地供给数量受重视生态环保等影响而长期不足，人均住宅用地仅10平方米。金融制度方面，香港实行联系汇率制，市场利率低且货币超发严重，叠加按揭业务灵活多样，刺激居民加杠杆购房，房地产市场过度金融化。税收制度方面，香港对交易环节征收重税，炒房成本高昂，但保有环节税负低。保障制度方面，政府兴建公营房屋对外低价出租或出售，保障中低收入群体住房需求，但公营房屋条件偏差，并且近年来供应严重不足。

$ f, Z# y/ B( n        从房地产业贡献上看，房地产在香港经济中占比较高，相关行业占GDP比重一度超过30%，2006年以来保持在20%~25%，同时，2016年土地出让金和房地产相关税收合计贡献政府财政收入的30%。从房价上涨原因看，在人口持续增长的背景下，香港土地供给过少，尤其是2001—2010年年均出让住宅用地仅5公顷，叠加金融环境过度宽松，推动香港房价持续上涨。从住房保障上看，由于2002年以后居屋供给大幅减少，中产置业缺乏支持，住房条件难以有效改善。近期，香港特首林郑月娥在房屋政策上提出，在加大土地供给的同时，将公营房屋供应比例从六成提高至七成，重点资助中低收入群体购房置业。

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        1.2英国房价长期领跑全球，但实现了较高的居住品质
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8 Y" u; }6 B+ r2 ~' e' ~* y% O' p        英国是最早出现政府干预住房市场的国家，也是中国香港住房模式的启蒙。（参见本书第二章《英国房价何以刚性上涨》，夏磊、俞涛、郑南宏、赵璇）

) i/ w3 _* x: ]6 X2 F3 ~, u        英国住房总体充足，居住品质高，但与中国香港一样，房价长期上涨，居民购房面临较大压力。英国住房独具田园特色，居住环境良好，80%的住房分布于城郊和乡村，79%的住房为独户住宅，城市和乡村的居住区都富有田园元素；居住条件良好，人均使用面积38平方米，住房质量佳且保养好，百年老宅占比达21%。住房总体充足，套户比自1971年起维持在1以上，2016年为1.05；住房自有率自1984年起维持在60%以上，2017年为62%。但房价水平偏高，居民购房压力较大，2017年房价收入比为6.1，高于多数欧美发达国家；伦敦房价收入比达21，房价位居全球第二，仅次于中国香港。
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        英国房价长期跑赢通胀，领先全球，虽有周期变动，但是总体上涨。1917—2017年，英国名义房价指数上涨888倍，年均涨幅达7%，同期，CPI仅上涨48倍，年均涨幅为4%。国际对比看，1970—2017年，英国名义房价指数上涨52.8倍，明显高于意大利、法国、美国、德国、日本分别为33.9、16.1、12.5、2.3和2.3倍的涨幅。近一百年，英国房地产市场还经历过四轮房价快涨、大涨的“快牛”现象，房价在短暂的趋稳或下跌之后总是重新上涨。2017年，名义房价指数较次贷危机前最高点的2007年累计上涨了20%，实际房价也已接近历史高点。
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2 n( K; r4 R0 K5 g" q( g        英国房价刚性上涨、居民购房压力大的背后是制度设计。土地制度以自由保有为主，但分配不均，1/3的土地仍掌握在极少数贵族手中；土地规划重视环境保护，住宅用地占比显著偏低，截至2005年，英格兰已开发用地占比9.8%，住宅用地占比仅1.1%。同时，80年代英国金融自由化和国际金融地位的重新崛起，大力刺激了货币增长，导致房价不断上涨。
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        2 十次危机九次地产，房地产过度金融化是风险之源：美国次贷危机、日本“失去的二十年”

        我们通过国际经验对比研究发现，房地产过度金融化是风险之源，而保持金融稳定（货币不超发、适度杠杆）是实现房地产平稳健康发展的根基。这在美国、日本案例上反映得最深刻。

6 P: p+ l" N. c1 [8 h, @" S( O        2.1 美国房地产大泡沫与次贷危机：都是金融闯的祸

        “二战”结束至次贷危机前夕，美国房地产市场经历了长达60年的大牛市。（参见本书第三章《美国60年房地产大牛市的巅峰繁荣与骤然落幕》，夏磊、俞涛、庞欣） 1946—2006年，住房新开工保持在100万套/年以上，年均153万套；名义房价指数持续正增长，累计上涨24倍，年均增速5.4%，实际房价指数累计上涨121%，核心城市的房价涨幅更高，是跑赢印钞机的少数资产之一；住房自有率从1940年的44%提高至2006年的69%。2000年以后，房地产牛市走向泡沫，市场交易过热，房价暴涨。2000-2005年，一、二手房交易量增长38%，交易额增长102%，名义房价指数累计上涨66%，年均增速高达10.6%，实际房价指数累计上涨46%，年均达7.9%。加息刺破泡沫，房地产风险传导至金融市场，最终升级为国际金融危机。

        是什么样的制度和政策导致了美国房地产的大牛市和大危机？
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1 P! j8 e0 i9 a( S. k        房地产过度金融杠杆化是风险之源。美国政府享有全球性的货币特权，又天然以国内政治利益为先，倾向于宽松的货币政策。对住房领域过度支持，一级市场通过保险降低信贷门槛，二级市场支持金融机构将抵押贷款出表，这导致美国住房领域长期处于流动性泛滥、高杠杆、过度消费的繁荣期，房地产泡沫化程度高，最终破裂后升级为全球性的金融危机与经济危机。
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2 q6 [8 `5 Q+ d- m  W6 \5 s: R7 p% p        美国土地以私有为主，在用途和规划管制下可自由交易，居民住宅用地供给充足，为高水平住房消费提供了支撑。但鼓励自有、偏爱单户住房、住房面积较大的超前住房消费，使美国家庭住房负担较为沉重，对危机的承受能力较弱。
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- v0 R' M* M+ _* K* ]2 V        美国征收房地产税的主要目的是为地方筹集税源，而并不是将其作为房地产调控的政策工具。其中保有环节的房地产税，提升区域房地产价值，使有房户直接受益，对居民房价预期影响不大。交易环节轻买方重卖方，对短期投机行为从重征税，但抑制作用有限。

        美国的住房保障政策经历了四个阶段，政策重点逐渐从供给端转向需求端，保障方式从实物保障转向货币补贴，目前形成以私人主导供给、政府财税补贴、供给需求并重的住房保障体系。

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4 O$ x) @% k4 z. Q$ h        2.2 日本“失去的二十年”：还是金融闯的祸

        我们提出的房地产周期的分析框架“长期看人口、中期看土地、短期看金融”，在业内被广泛采用。日本从人口悬崖坠落，土地一度供应不足，货币政策大松大紧，正是验证我们判断的典型样本。（参见本书第四章《日本房地产市场大起大落的终极逻辑》，夏磊、易炜林、王菁菁）
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% I6 O6 X* G3 T2 [+ k/ o3 L  U# e        在日本房地产市场的运行过程中，产生过两次危机。第一次危机产生于日本快速工业化时期对土地激增的需求，在工业化和城市化的双重推动下，土地价格不断飙升，1955—1974年全国城市地价指数上涨28倍，六大城市上涨34倍。第二次危机产生于日本金融自由化时期宽松的货币环境，在低利率、金融自由化、国际资本的涌入刺激下，1986—1990年全国和六大城市地价指数年均涨幅分别高达8.3%和20.6。
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        日本两次房地产危机，一次被时间消化，另一次终结了黄金时代。两次危机结局不同，在于经济发展阶段、人口结构发生了显著变化。第一次危机爆发后日本经济成功换挡至中速增长，而第二次危机爆发后日本经济陷入长期停滞。第一次危机爆发时日本适龄置业人口尚处高位，真实需求旺盛，而第二次危机爆发时日本老龄化问题已十分严峻，65岁以上人口占比高达12.1%，此后不断攀升，20~49岁适龄置业人口从2000年以后开始回落，有效需求下降。从数据上看，2010年城市化率是90.7%，比第一次危机爆发时城市化率明显提高。实际上，第二次危机以后，特别是2000年城市化率大幅提升，主要在于行政区划调整和町村老龄人口去世造成的被动提升，而非人口真实流动，无法形成有效需求，房地产市场仍无起色。
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" g* H6 j  r" }: T& `        孕育日本房地产危机的终极逻辑是住房制度设计。在货币金融制度上，日本央行缺乏独立性，受大藏省影响较大，货币政策定力不足，调控目标在经济增长和稳定物价之间不断切换。在税收制度上，房地产上升期“重交易轻保有”导致泡沫加速形成，房地产下行时保有环节突然加税导致泡沫加速破灭。在土地制度上，土地稀缺，金融属性过强，刺激投机。在租赁制度上，保护租约和租户权益，形成以机构主导的住房租赁市场。
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        3不是没有出路，全球房地产市场健康发展的典范：德国房价稳定奇迹，新加坡居者有其屋
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- E: }: y, k' h, Z5 h        如果说中国香港和英国深陷高房价之困，美国和日本深受房地产危机之苦，那么，德国和新加坡则是全球房地产市场健康发展的典范，德国房价长期稳定，新加坡有力地保障了居者有其屋。

/ K, u. R  ?3 s' x" q# S        3.1 德国房价长期稳定之谜：金融稳定、租赁发达

- s4 s( f5 Y% M* I( l: a        举世赞叹德国房价长期稳定的奇迹。（参见本书第五章《德国房价长期稳定之谜》，夏磊、任泽平、俞涛、易炜林） “二战”以后，德国不仅很好地解决了住房短缺问题，套户比从1945年的0.57提高到2016年的1.02，人均住房面积达46.5平方米，还保持了房价长期稳定，在全球此起彼伏的房地产泡沫中独善其身。1970—2017年，德国名义房价指数仅上涨2.3倍，年均增速只有2.6%，同期，英国、法国、美国分别上涨52.8倍、16.1倍和12.5倍，年均增速分别高达8.8%、6.1%和5.5%。

& t2 P4 S6 d$ z2 I' I' H        德国还形成了以租房为主流的居住理念，德国住房自有率为45%，55%的人口租房居住，租赁群体人均住房面积38平方米，租赁条件较好。

" h) _* V0 p" i* E3 v. W        德国政府以居住为导向，形成了稳健的货币金融制度、均衡的税收制度、完备的租赁制度和以私有为主的土地制度。

8 ~+ B2 C2 G. N        货币金融制度上，德国央行严格自我约束，以保持物价稳定为货币政策的首要目标，通胀控制能力是全球典范。住房金融体系以商业为主，辅以独特的住房储蓄，引导居民理性加杠杆，德国居民杠杆在发达国家中处于显著偏低水平。税收制度上，在交易环节征收重税，交易成本可达10%甚至更高，抑制投资。在使用环节征收二套住房税，引导居民不超额占用住房，减少空置。保有环节仅征收土地税，实际税率低，鼓励居民长期持有。租赁制度上，充分保障租户权益、支持租赁需求，以法律落实租约保障和租金限制，推行租购同权和租金补贴。推行土地私有制，绝大多数土地由私人所有，住宅用地充足。
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+ ~3 m3 V/ Z1 Z) ?$ y        3.2 新加坡“居者有其屋”：高住房自有率，组屋主导的充足住房供应体系
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        新加坡是“居者有其屋”的成功践行者，不仅解决了自治初期的“房荒”问题，更被公认为全世界解决住房问题最好的国家之一。（参见本书第六章《新加坡如何实现“居者有其屋”》，夏磊、王菁菁）人均住房面积从自治之初的不足6平方米提高至2018年的30平方米，套户比从1985年起一直稳定在1以上，住房自有率从2001年以后一直维持在90%左右，组屋的房价收入比始终维持在5.5以内，居民购房压力较小。短短半个世纪，新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”？

' K+ T$ Q7 _/ C7 o4 A        新加坡以提高住房自有率为目标，形成了房屋供应、资金筹集、土地供给、税收四位一体的住房制度体系。

. M8 A+ e* |. F  N9 O- n; d3 s        一是组屋主导的住房保障制度，全面覆盖中低收入人群，约81%的新加坡人居住在政府提供的组屋中，仅19%的高收入人群和外国人通过市场化手段满足住房需求。二是强制储蓄型中央公积金制度，既为政府建造组屋提供充足的资金支持，也以优惠贷款和补助等形式支持居民买房。三是国有为主的土地制度，政府在土地规划、出让、管理上拥有绝对话语权，以低价将土地使用权转让给HDB，保证组屋建设量足价廉。四是交易保有并重的税收制度，以累进制和差别化税率抑制投机。
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        从发展理念上看，新加坡政府强调“居者有其屋”及“有恒产者有恒心”，将房地产作为维持社会稳定、促进种族融合的福利事业，而非支柱产业。从住房供应体系上看，新加坡构建了“廉租房—廉价组屋—改善型组屋—私人住宅”的阶梯化供应体系，满足多层次住房需求，实现了“中低收入靠保障，高收入靠市场”。从保障房市场发展来看，新加坡以提供产权、封闭化管理、严惩弄虚作假等方式，既帮助居民实现产权自有，又抑制投机炒作，真正发挥组屋的保障功能。

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  z, }  q- Q" l% G! N        4客观评估中国房地产二十年的历史功过和当前难题
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        在系统研究各典型经济体房地产运行和住房制度之后，对中国房地产的现状、问题与出路的研究就会变得十分清晰。当前中国房地产市场存在的问题，很大程度上跟中国住房制度有关，而促进市场平稳健康发展，则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。
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        4.1 客观评价二十年住房制度改革的历史功过
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4 h6 ~0 Y% L. L7 u4 i" d        1998年，为应对亚洲金融风暴冲击，房改启动商品房市场。国务院23号文要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。中国房地产二十年市场化发展大幕就此开启。

        房地产行业从无到有，逐渐走向成熟。房改以来，中国房地产历经了二十年长周期繁荣，行业各项指标大幅增长。行业发展模式也从粗放走向成熟，三个趋势逐步显现。一是行业集中度逐渐提高，二是产品不断升级完善，三是供应结构转变，房地产供应主体由开发商转变为政府、企业、开发商等主体共同参与，形成商品房、租赁房、保障房、共有产权房等各渠道多元供给的模式。

1 Z# V0 e6 n/ R# K8 A/ B        住房制度建设在探索中逐步完善。中国住房制度采取循序渐进的稳步改革措施。前期探索试点，98房改奠定基础，后续配套政策推进，最终形成符合当前国情的，以住房金融、土地、税收、住房保障和住房供应为五大支柱的中国特色住房制度。住房金融以商业按揭为主、公积金为辅，首付比例处于国际较高水平，但住房金融政策调整过急过快，“猛踩油门”“急刹车”。土地实行公有制，城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有；土地使用权有偿出让一方面推动着中国经济和城镇化的快速发展，另一方面也衍生出“土地财政”难题。税收制度呈现“重增量轻存量，重交易轻保有”的特征，保有环节仅两个税种，均对个人住房免征，随着存量房时代的到来，土地出让将难以为继，对保有环节征税是必由之路。租赁市场尚不成熟，制度有待完善，中国城镇居民租赁比例低于多数发达国家，从国际经验看，租赁市场是发达经济体住房供给的主要力量，租购并举有利于住房市场平稳健康运行。中国的住房保障体系被称为“保障性安居工程”，主要包括保障性住房、棚户区改造、农村危房改造和游牧民定居工程，但存在供给不连续、进入门槛高、退出门槛低的问题。

1 Y5 `, @% |( k; G8 S3 y2 @        4.2 直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题

        二十年来，中国房地产市场繁荣发展，但也埋下了高房价、土地财政、财富差距拉大等重大难题，中国住房制度不断调整，但整体碎片化，未进行系统性变革，问题突出表现在：第一，住房金融层面，货币超发助推房价上涨，变动频繁的信贷政策不利于市场稳定。第二，土地供应方面，人地分离、供需错配，导致一二线高房价、三四线高库存。第三，税收方面，重建设交易轻保有，随着存量房时代渐行渐近，地方政府“土地财政”面临转型。第四，住房保障方面，供给不连续，进入门槛高退出门槛低，尚未做到应保尽保。第五，住房供应方面，重购买轻租赁，住房租赁制度不完善、市场不成熟。
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        5从全球视角看如何破解中国房地产难题：什么才是务实有效的住房制度改革
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- v5 v$ u3 ]# u/ ^        当前中国房地产市场存在的高房价、高杠杆风险、产业空心化、财富差距拉大等问题十分严峻，住房制度改革亟待破题。如果不及时做出调整，我们可能重蹈中国香港和英国的覆辙，深陷高房价困境，并引发深层次的经济社会问题；也可能爆发类似于美国次贷危机和日本“失去二十年”的房地产泡沫危机；但如果我们能够及时科学地变革，也可能实现类似于德国和新加坡的房价稳定、居者有其屋，实现房地产与金融、实体经济的良性循环。

& m2 i5 X2 {6 ^5 k- U        路在何方？何为正解？我们在六大国际典型案例的研究中发现，为什么各经济体房地产市场表现差异极大？住房制度决定房地产市场表现有什么样的住房制度，就有什么样的房地产市场。当前中国房地产市场存在的问题，根本上与中国住房制度有关，解决之道在于住房制度改革。只有放在更加开阔的全球视野、更加纵深的历史维度和更加扎实的数据逻辑来观察当下，才能在众说纷纭中拨云见雾，才能提炼出规律和共识。借鉴国际经验，结合中国国情，推进住房制度改革，让住房制度从宏观调控刺激经济增长的职能中解放出来，回归解决居民居住问题，进而化解当前中国房地产面临的困境。

3 Q. ~# f; w0 k6 }. E! x        综合国际正反两面的经验教训，我们认为，中国住房制度改革成功的关键就是八个字：“人地挂钩、金融稳定”。这八字改革方针能够真正长治久安地实现稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场长期平稳健康发展。
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        5.1 土地制度的关键是人地挂钩，优化土地供应，重视城市规划，实现供求平衡
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* J" R) m: @; D* B9 s( d        中国香港和英国深陷高房价困境，主要是由于土地供给不足叠加货币超发与金融高杠杆，而德国和新加坡住房问题解决得好则主要是因为供应充足。

0 [( Q6 x0 }$ e: M& Z  X        人随产业走，区域间土地需求不均衡是客观规律，解决之道是人地挂钩。推行新增常住人口与土地供应挂钩，人口流入的城市群都市圈要加大建设用地供应，人口流出的区域要减少土地供应；在城市间，要在严守耕地红线的基础上，完善跨区域耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩，否则将导致人口净流入地区土地供不应求和人口净流出地区土地供过于求共存的结构性失衡；在城市内部，将产业用地与住宅用地配套供应，从根本上促进职住平衡，避免“睡城”现象，化解潮汐交通压力。

8 }, B) p; \3 I9 i1 {        用地规划上，优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构。中国长期存在工业和商业办公用地供给过多、住宅用地偏低的问题，2010—2017年全国年均供应住宅用地157.9万亩，商服用地66.0万亩，工矿仓储用地240.5万亩，住宅用地占国有建设用地的供应比重年均仅17.8%。应优先保障住房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

( n/ ]4 y5 v1 B4 L; _9 \7 S        完善城市规划，指导土地供应。依据城市人口、居住、环境等要素，合理编制城市规划，用以指导城市开发建设活动的实施，对城市更新改造、生态园林建设、完整社区缔造、基础设施建设等做出统筹安排。城镇建设用地的指标与空间布局，要与城市规划相衔接。
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1 _  C( j) X. m        改革土地招拍挂制度，土地不能唯价高者得。发达经济体房地产市场波动历程表明，限制供给、价格者得的土地制度设计是推高房价的核心基因。目前中国已有多个城市在调整和创新土地出让方式，如“限房价、竞地价”“限地价、竞房价”“限地价、竞配建”等方式，甚至还有“平均价者得”规则，尝试打破土地价高者得的困境。
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        5.2 保持住房金融制度的稳定性和连续性，避免货币超发和过度杠杆
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        国际经验表明，房地产过度金融化和过度收紧是风险之源，美国和日本爆发金融危机，中国香港和英国深陷高房价困境，均与货币超发、金融高杠杆及随后过度收紧高度相关，而德国和新加坡则控制得较好。

7 V4 P% v- x; j9 F! U6 @7 q( u        中央的定调是“三稳”，不是“三松”也不是“三紧”。老成谋国是时间换空间，既不要刺激，也不要刺破。房地产一半是金融，一半是实体经济和制造业，带动的上下游产业链条较长，解决就业规模大，国民经济占比高，有必要推动改革更多地发挥其实体经济的功能，回归居住属性和制造业属性。不要从一个极端走向另一个极端，从放水刺激到过度收紧，货币信贷政策应保持稳定，不宜大收大放，首付比例不宜频繁变动，支持刚需和改善型需求，拓宽政策性住房金融体系以补充商业性住房信贷体系。
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        应避免货币超发和过度杠杆，货币供应增速与名义GDP增速相匹配，建立住房金融体系与其他金融体系之间的防火墙。从量和价两方面推动房地产相关的货币金融制度变革，防止资金过度流入、违规流入房地产领域。

        首付比例不宜频繁变动，同时支持刚需和改善型需求。一方面，提高和降低首付比例是关键的“刹车”和“油门”工具，过快过急将导致市场短期内剧烈波动，频繁变动则导致居民加杠杆，市场预期混乱。另一方面，首付比例的确定也要保持一定柔性，应坚持差异化的住房信贷政策，支持刚需和改善群体购房自住，控制投资性购房；个别城市在市场过热时迅速、大幅提高首付比例以冷却市场，在市场平稳阶段则应平缓“松开刹车”，确保居民自住需求得到有效支持。

! X2 G: A# z, _* W0 m; P        政策性住房金融体系是商业性住房信贷体系的重要补充，需拓宽资金来源。可通过住房金融二级市场拓宽公积金资金池，推动公积金个人住房贷款证券化，以公积金住房贷款资产为底层资产，以公积金中心为主体进行融资；扩大归集范围，将农民工等群体逐渐纳入住房公积金的缴纳和保障范围；加强公积金异地合作，包括全面落实异地互认和转移接续等。
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        5.3 完善住房保障体系
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' v/ f+ i% ]5 {  R% d        德国和新加坡通过居住导向的政府定位、充足的住房供应、梯度的供应体系等，实现了房价长期稳定和居者有其屋。
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        中国应继续完善以公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房为主体的多层次住房保障体系。降低进入门槛，提高退出门槛。例如，近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制，退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

0 \3 s+ V, W1 N( y        建立以租为主、去产权化的保障方式，防止制度套利。以租为主的保障房结构，能有效避免保障房资源的流失，减轻产权式保障房大规模建设带来的财政压力以及土地市场的出让压力。同时，从产权上实现保障房体系封闭运作，与商品房双轨并行，彻底消除将保障房转化为商品房的制度套利空间。
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        5.4 加快建立租购并举的住房制度

        继续推进租售并举的住房供应体系，引导居民租购并举。从典型发达经济体的经验来看，住房自有率有其自身规律：过低将导致居民缺乏恒产，不利于发挥财富效应；但追求过高的住房自有率，也会导致不合理的需求进入市场，产生泡沫，甚至引发危机。因此，不必一味地追求高住房自有率，而是要建设租售并举的住房供应体系。

3 s$ Z' Z% b8 j; X) e* B7 A        充分保护租赁家庭权益，逐步落实租购同权。保障租约和租金稳定，是稳定租户预期的重要前提。应立法保护租约，限制房东随意解除租约的行为，为租户提供解约保护，实现租期稳定；定期出台区域租金基准价格，限制租金涨幅，赋予租户议价能力。同时，应逐步充分落实“租购同权”。例如：德国居民只要依法纳税，就可以享有当地医疗、养老、教育等公共资源与服务，不存在住房产权的门槛限制；日本《房屋租赁法》规定，片区公立学校选择以实际居住地为准。

6 ~3 b) t: S- ?6 P0 ^1 M9 ^' Z        发展以机构为主导的租赁市场。一方面，要培育多元化的市场供应主体，包括发展住房租赁企业，鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务，规范住房租赁中介机构，支持个人出租住房。另一方面，要重点发展以机构为主导的租赁市场，可借鉴日本的租赁管理机构信用披露制度、营业保证金制度，规范租赁机构经营行为。
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7 Z5 D- b0 s. t+ `# q9 e3 O        5.5 稳步推进房地产税改革

' s) @' X9 s: n8 b3 W4 e+ y; H        房地产税的最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场平稳健康运行时期。在经济稳定发展、房地产市场健康运行时期出台房地产税，边际影响最小，更容易被市场接受。当房地产市场上行时，房地产税预期成本远低于房价和房租上涨的预期收益，征税虽不会对市场产生重大冲击，但市场继续上行带来的风险也越来越大。当市场下行，一方面持有房地产的预期损失放大，另一方面也强化了政府调控和房价下跌的预期，使持有者更急于脱手，加速房价下跌。
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1 H, F7 P' h& s( o        征税对象上，从空置住房、高端住房逐步过渡到所有住房，有利于改革推进。房地产税是直接税，居民对税负敏感，房地产税应由小范围、低税负向全面征收过渡。从国际看，房地产税是财产税的一种，税制设定上以“宽税基、低税率”为主，针对存量住房征收房地产税可确保税源规模。开征初期，考虑居民负担水平和接纳程度，可从空置房、高端住房逐步过渡到所有住房。

        设定合理的价值评估基期和税率调节机制，确保居民可负担。美国房地产评估价值虽与市场价值接近，但可通过评估率来调节实际税率，2018年，各州的房地产税实际税率在0.27%~2.4%。德国土地价值评估基期较早，联邦德国为1965年，民主德国为1935年，基准税率由联邦政府统一制定。同时，设置稽征率来调节实际税率，由地方政府自行确定。由于评估标准较早，居民实际税负水平不高，2017年土地税为140亿欧元，占财政收入的比重为0.98%。
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