重磅！山东发文：以县（市、区）为创建主体，设立省级城乡融合发展试验区

禮崩樂壞觀察員

3月24日，山东省住房城乡建设厅、省发展改革委、省委农办、省农业农村厅、省公安厅、省自然资源厅、省财政厅、省教育厅、省卫生健康委、省科技厅、省交通运输厅、省文化和旅游厅、省生态环境厅、人民银行济南分行、山东银保监局、山东证监局、省工商联、国开行山东省分行、农发行山东省分行等19部门联合印发通知，发布《山东省城乡融合发展试验区创建方案》（全文附后）。
通知要求，各市、各有关部门要高度重视城乡融合发展工作，把落实国家和省关于城乡融合发展试验区创建要求作为今后一段时期的重点工作，加强组织领导，健全工作机制，明确责任分工，确保创建工作取得实效。

　　济青局部片区要根据国家城乡融合发展试验区改革方案要求，制定并指导相应区（市）分别制定实施方案，在确保完成5项重点改革任务的基础上，可视情将试验措施扩展到其他6项试验任务，确保在体制机制改革上有突破创新。

　　各设区市要加快编制城乡融合发展试验区创建方案，并指导各县（市、区）制定本地方案，选择部分发展基础好、改革意愿强的县（市、区）申报省级城乡融合发展试验区。创建方案应包括发展改革基础、试验措施、地方政策保障及城乡产业协同发展先行区等内容。各地创建方案4月底前完成，经设区市城镇化（城镇化暨城乡融合发展）工作领导小组办公室审核同意后，报省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室。

《山东省城乡融合发展试验区创建方案》指出，以县（市、区）为创建主体，设立省级城乡融合发展试验区。鼓励并优先支持不同县（市、区）之间打破行政区划限制，联合开展省级城乡融合发展试验区创建。鼓励申请建设省级农村改革试验区的县（市、区）开展省级城乡融合发展试验。方案明确了“建立城乡有序流动的人口迁徙制度”等11项试验任务
此前，山东省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室印发通知，发布了《山东济青局部片区城乡融合发展试验区创建方案》（全文附后）。

山东省城乡融合发展试验区创建方案

　　为全面落实国家和省关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的工作部署，按照《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求，以及《中共山东省委、山东省人民政府<贯彻中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见>加快推进城乡融合发展的实施意见》（鲁发〔2020〕6号）精神，结合我省实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会及中央经济工作会议、省委经济工作会议精神，聚焦新时代现代化强省建设目标任务，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持农业农村优先发展，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，突出以工促农、以城带乡，破除制度弊端、补齐政策短板，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全省乃至全国城乡融合发展提供可复制可推广的典型经验。

　　（二）基本原则。

——坚持省级统筹，地方为主。省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组统筹推进全省城乡融合发展试验区创建工作，确定省级试验区改革方向和试验内容，并对各地试验区创建给予指导。各试验区按照目标要求，充分发挥主动性、创造性，科学确定具体任务、工作措施、推进方式等，积极探索城乡融合发展改革路径。 ——坚持整体谋划、重点突破。聚焦新时代现代化强省建设目标任务，协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，为城乡融合发展提供全方位制度供给。 ——坚持守住底线、防范风险。正确处理改革发展稳定关系，在推进体制机制破旧立新过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，有效防范各类风险。在守住底线的前提下，宽容改革探索中出现的失误。 ——坚持定期评价，总结推广。实行试验区推进情况年度监测评价制度与改革路径动态调整机制，完善改革探索内容，总结成熟工作经验，以点带面、梯次推进，逐步扩大试验区范围，及时推广试验区成功经验。

　　（三）试验目标。

——到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，试验区内城镇落户限制全面消除，城乡统一的建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，社会治理体系不断健全，试验区在体制机制改革上率先取得突破，形成一批可推广可复制的工作经验。 ——到2025年，试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道全面打通，城乡有序流动的人口迁徙制度全面建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度较为健全，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

　　二、试验对象

　　以县（市、区）为创建主体，设立省级城乡融合发展试验区。鼓励并优先支持不同县（市、区）之间打破行政区划限制，联合开展省级城乡融合发展试验区创建。鼓励申请建设省级农村改革试验区的县（市、区）开展省级城乡融合发展试验。

　　三、试验任务

　　（一）建立城乡有序流动的人口迁徙制度。全面放开、放宽城市落户限制，制定出台吸引农业转移人口落户的措施，加快推动农业转移人口市民化。健全农业转移人口市民化成本分担机制，推动城中村、城郊村、镇驻地常住居民有序实现市民化。建立健全城市人才入乡激励机制，鼓励城镇专业人才、退伍军人、企业家等高层次人才返乡就业创业，支持农村发展。

　　（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。维护进城落户农民在农村的"三权"，按照依法自愿有偿原则，在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索其流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。结合深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地"三权分置"制度。

　　（三）建立农村集体经营性建设用地入市制度。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得、确权登记的前提下，推进集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市，其使用权的出让及最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，把握好入市的规模与节奏。允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。建立集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

　　（四）完善农村产权抵押担保权能。推进农村集体经营性建设用地使用权、集体林权等抵押融资以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资，在深化农村宅基地制度改革试点地区探索农民住房财产权、宅基地使用权抵押贷款，推进已入市集体经营性建设用地与国有建设用地在资本市场同地同权，健全农业信贷担保机构。

　　（五）建立科技成果入乡转化机制。推动高等院校和科研院所设立技术转移机构，按照国家有关规定，落实科研人员入乡兼职兼薪、离岗创业、技术入股政策，探索赋予科研人员科技成果所有权。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员在履行好岗位职责前提下通过提供增值服务合理取酬。

　　（六）搭建城中村改造合作平台。探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式，统筹利用乡村资源资产、工商资本和金融资本，发展壮大集体经济。

　　（七）搭建城乡产业协同发展平台。在试验区内选择一批产业园区或功能区，率先打造城乡产业协同发展先行区。在先行区内重点优化提升特色小镇、特色小城镇、美丽乡村和各类农业园区，创建一批城乡融合发展典型项目，实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置。

　　（八）建立生态产品价值实现机制。探索开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立政府主导、企业和社会各界参与、可持续的城乡生态产品价值实现机制。

　　（九）建立城乡基础设施一体化发展体制机制。推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，构建分级分类投入机制，推动城乡交通设施一体化建设，完善乡村产业路旅游路、城乡垃圾污水一体处理体系和冷链物流设施等，明确投入主体和产权归属。

　　（十）建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制。建立乡村教师和医务人员补充机制，实行义务教育学校教师"县管校聘"，研究推动乡村医生"乡聘村用"，通过稳步提高待遇等措施增强乡村岗位吸引力。建立城乡教育联合体和县域医共体。

　　（十一）健全农民持续增收体制机制。加快推进农村集体产权制度改革。加强高素质农民培育。促进家庭农场、农民合作社等新型经营主体发展，大力发展以生产托管服务为主的农业生产社会化服务。构建完善的农业生产社会化服务体系。推动农民工与城镇职工平等就业，健全农民工输出输入地劳务对接机制。

　　四、政策保障

　　（一）注重政策集成。推动城乡融合发展相关政策和改革举措率先在试验区落地，支持试验区积极争创国家、省各类试点，省级改革事项优先在试验区开展。对涉及试验区的具备条件的行政区划调整事项，按法定程序优先报省委省政府和国务院审批。建立健全改革创新容错纠错机制，给予试验区事权匹配的创新政策和探索空间。

　　（二）加强财力保障。结合行政管理体制改革，加强财政支持力度，省、市政府举债使用方向优先向试验区倾斜。完善转移支付办法，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。各市、县（市、区）要整合资金，集中投放，进一步加大对试验区的支持力度。

　　（三）引导金融支持。优先支持试验区内符合条件的企业发行城乡融合发展典型项目企业债券等公司信用类债券；设立省级城乡融合发展基金，鼓励各市、县（市、区）设立城乡融合发展基金，重点引导社会资本培育一批省级城乡融合发展典型项目，打通城市资本下乡通道。有关金融机构要根据职能定位和业务范围，加大对试验区内符合条件企业的中长期贷款投放规模和力度，支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资。

　　（四）强化工作指导。省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室加强对试验区工作进展的监测评价和跟踪指导，确保改革见底见效，防止走样变形。有关设区市要积极推进试验区创建工作，加强指导，加大政策、财政等方面的支持力度，促进试验区创建工作尽快形成可复制可推广的成熟经验。

　　五、组织实施

　　（一）加强组织保障。省住房城乡建设厅会同省发展改革委、省委农办、省农业农村厅、省公安厅、省自然资源厅、省财政厅、省教育厅、省卫生健康委、省科技厅、省交通运输厅、省文化和旅游厅、省生态环境厅、人民银行济南分行、山东银保监局、山东证监局、省工商联、国开行山东省分行、农发行山东省分行等部门，统筹研究重大问题，协调重大政策，指导各地改革试验，共同推进试验区创建工作。各试验区相关部门要高度重视，调整更名城镇化工作领导小组，健全工作机制，加强统一领导，整合力量统筹推进试验区创建工作。

　　（二）开展监测评价。省住房城乡建设厅牵头制定凸显山东特色的城乡融合发展评价标准和监测指标体系，加强对试验区创建工作的跟踪监督，对试验区落实工作方案、完成改革任务的相关情况进行年度评价。评价结果作为相关资金奖补分配的参考依据，对排名靠前的县（市、区）加大奖励力度。

　　（三）注重宣传引导。各地区要对试验区工作开展情况和典型经验做法及时总结，择优向省级主管部门推荐，充分利用各种媒体，对试验区工作进行宣传报道，调动社会各方面积极性，营造全社会关心支持和积极参与城乡融合发展试验区创建工作的浓厚氛围。

山东济青局部片区城乡融合发展试验区创建方案

　　根据国家发展改革委等18部门《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》（发改规划〔2019〕1947号）文件公布的首批国家城乡融合发展试验区名单，山东济青局部片区入选。为全力落实好国家确定的济青局部片区重点改革试验任务，按照《中共山东省委山东省人民政府贯彻<中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见>加快推进城乡融合发展的实施意见》（鲁发〔2020〕6号）和《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求，结合山东实际，制定本方案。

　　一、试验区范围

　　济南市历城区、长清区、市中区、章丘区、济南高新技术产业开发区，淄博市淄川区、博山区，青岛市即墨区、平度市、莱西市，面积约12846平方公里。

　　二、发展改革基础

2014年以来，我省积极开展国家级和省级新型城镇化综合试点工作，分三批将41个地区列为试点，围绕推动"人地钱"等关键要素双向流动，加快推动农业转移人口市民化，稳步推进户籍制度、农村产权和土地制度改革，不断拓宽城镇化投融资渠道，持续优化行政管理体制，为推进城乡融合发展试验区建设奠定了良好基础。

　　（一）工作推进机制健全有力。2013年，我省成立由省委书记、省长任组长的省城镇化工作领导小组，济南、青岛、淄博三市同步成立市级城镇化工作领导小组，济南、青岛市设置城镇化工作专职机构，形成了组织健全、领导有力、部门配合、联动通畅的新型城镇化工作机制，并在规划编制、政策支持、培训交流、督察评估等方面做了大量卓有成效的工作。

　　（二）济青片区进入城乡融合发展关键期。济南、青岛、淄博的经济发展水平位居全省前列，步入后工业化时期，以工促农、以城带乡基础扎实。多年来，三市在统筹城乡融合发展上做了大量探索，差异化落户、农村产权制度改革、城镇化投融资机制、行政体制改革等方面的工作经验被全国推广。目前，济南、青岛、淄博常住人口城镇化率均超过70%，户籍人口城镇化率均超过60%，均居全省前三位，淄博市常住与户籍人口城镇化率差值全省最小，具备了在全省率先开展城乡融合发展试验区创建的优越条件。

　　（三）城乡融合发展的体制机制障碍加快破除。一是农业转移人口市民化取得新进展，推行居住证制度，放开放宽城镇落户限制，城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖。二是农村产权和土地制度改革取得新突破，全面完成承包地确权登记，加快土地流转和农业规模经营，深化城乡建设用地增减挂钩试点和农村产权制度改革，农民带资进城能力进一步提高。青岛市启动5855个村集体产权制度改革，形成了以"确权确地""确权确股不确地""确权确利不确地"相结合的工作模式。三是投融资渠道不断拓宽，通过加大财政投入、争取银行信贷支持、吸引社会资本参与等方式，积极构建多元化投融资机制。济南、青岛通过直接融资、PPP模式、发行债券、设立基金等多种方式，确保城镇建设资金投入。四是行政管理体制改革进一步深化，扎实推进简政放权，实施扩权强镇，实行"互联网+行政审批"，行政效能明显提升。

　　三、试验区创建目标

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院决策和省委、省政府部署，同步启动国家和省级城乡融合发展试验区创建工作，突出以工促农、以城带乡，缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，在济青局部片区率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系。

——到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，形成一批可推广可复制的工作经验。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，试验区内城镇落户限制全面消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，济南都市圈和青岛都市圈在体制机制改革上率先取得突破。 ——到2025年，试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度全面建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度较为健全，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

　　四、重点改革试验任务

　　根据《国家城乡融合发展试验区改革方案》，济青局部片区的重点试验任务为：

　　（一）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。维护进城落户农民在农村的"三权"，按照依法自愿有偿原则，在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索其流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。结合深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地"三权分置"制度。

　　（二）建立农村集体经营性建设用地入市制度。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得、确权登记的前提下，推进集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市，其使用权的出让及最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，把握好入市的规模与节奏。允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。建立集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

　　（三）搭建城中村改造合作平台。探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式，统筹利用乡村资源资产、工商资本和金融资本，发展壮大集体经济。

　　（四）搭建城乡产业协同发展平台。在试验区内选择一批产业园区或功能区，率先打造城乡产业协同发展先行区。在先行区内重点优化提升特色小镇、特色小城镇、美丽乡村和各类农业园区，创建一批城乡融合发展典型项目，实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置。

　　（五）建立生态产品价值实现机制。探索开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立政府主导、企业和社会各界参与、可持续的城乡生态产品价值实现机制。

　　鼓励并支持济南、青岛、淄博三市及相应十个区市，立足地方特色，创新提出符合自身发展的重点改革任务，着力探索打造凸显山东特色的发展经验。各地具体方案经省人民政府审核同意，按程序报备国家发展改革委并印发实施。

　　五、保障措施

　　（一）健全组织领导机制。省政府将省城镇化工作领导小组更名为省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组，龚正省长任组长，领导小组办公室设在省住房城乡建设厅，议事机构职责进一步明确。济南、青岛、淄博市及相关区、市要分别成立由党委或政府主要负责同志任组长的城镇化暨城乡融合发展工作领导小组，整合政策资源，形成工作合力，确保国家和省城乡融合发展的各项政策和工作部署落地落实。

　　（二）建立城乡融合发展联席会议制度。由省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室定期召集，省住房城乡建设厅、省发展改革委、省委农办、省农业农村厅、省公安厅、省自然资源厅、省财政厅、省教育厅、省卫生健康委、省科技厅、省交通运输厅、省文化和旅游委、省生态环境厅、人民银行济南分行、省银保监局、省证监局、省工商联、国家开发银行山东省分行、中国农业发展银行山东省分行等部门，及济南、青岛、淄博市政府有关负责同志参加，定期研究试验区创建工作，分解任务，落实责任，解决各市重大需求、重大项目和亟需解决的突出问题，统筹推进济青局部片区试验区改革创新工作。

　　（三）加强政策集成。推动城乡融合发展相关政策和改革举措率先在试验区落地，支持试验区积极争创国家各类试点，省级改革事项优先在试验区开展。对涉及试验区具备条件的行政区划调整事项，按法定程序优先报省和国家审批。建立健全改革创新容错纠错机制，给予试验区事权匹配的政策创新和探索空间。

　　（四）加强资金扶持。结合行政管理体制改革，加强财政支持力度，省、市政府举债使用方向优先向试验区倾斜。完善转移支付办法，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。济南、青岛、淄博三市要整合资金，集中投放，加大对改革试验工作的支持力度。

　　（五）加大金融支持。优先支持试验区内符合条件的企业发行城乡融合发展典型项目企业债券等公司信用类债券；设立省级城乡融合发展基金，鼓励济南、青岛、淄博三市设立市级城乡融合发展基金，重点引导社会资本培育一批国家城乡融合发展典型项目。有关金融机构要根据职能定位和业务范围，加大对试验区内符合条件企业的中长期贷款投放规模和力度，支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资。

　　（六）强化监测评价。省住房城乡建设厅牵头制定凸显山东特色的城乡融合发展评价标准和监测指标体系，加强对试验区创建工作的跟踪监督，对试验区落实工作方案、完成改革任务的相关情况进行年度评价。评价结果作为相关资金奖补分配的参考依据，对排名靠前的地区加大奖励力度。

来源：山东省住房和城乡建设厅